IV SA/Wa 1646/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska, Asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Anna Nader, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2008 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) czerwca 2007 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. K. i D. B. oraz A. P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2006 r. ustalającej warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania (budynek mieszkalno -usługowy w trakcie realizacji) parteru budynku z hurtowni RTV i AGD na salę bankietowo - konferencyjną i I piętra mieszkalnego na część administracyjno -hotelową na terenie działki nr ew. [...] w obr. [...] przy ul. [...] na terenie Dzielnicy U. w W. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Po rozpatrzeniu wniosku R. i J. C. Prezydent W. decyzją z dnia [...] maja 2006 r. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy polegającej na zmianie sposobu użytkowania dla powyżej opisanej inwestycji. Odwołanie od decyzji złożyły A. K. i D. B. podnosząc m.in. że planowana inwestycja nie tworzy harmonijnej całości z zabudową sąsiednią i stoi w sprzeczności z ładem przestrzennym oraz z "równoważnym rozwojem" a ponadto inwestycja będzie stanowić "wyspę" o większej niż pozostałe działki intensywności zabudowy i mniejszym wskaźniku powierzchni biologicznie czynnej. Odwołanie złożyła również A. P. wskazując na ewentualne uciążliwości planowanej inwestycji (hałas, zanieczyszczenie odpadami jej nieruchomości graniczącej z planowaną inwestycją). Ponadto skarżąca wskazała, że inwestycja znacznie obniży wartość ekonomiczną jej nieruchomości oraz narazi na straty finansowe. Rozpatrując sprawę po wniesieniu odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Zasada ta określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podkreśliło, że z przeprowadzonej obowiązkowej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z odrębnych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, że możliwe jest wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Zmiana sposobu użytkowania części o funkcji usługowej w świetle sporządzonej analizy i dokumentacji zdjęciowej nie stoi w sprzeczności z dotychczasowym zainwestowaniem działek znajdujących się w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym znajdują się zarówno obiekty budowlane o funkcji mieszkaniowej jak i usługowej, przy czym na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej znajduje się zabudowa mieszkaniowa o funkcji usługowo - mieszkaniowej, co organ drugiej instancji uznał za kontynuację funkcji. Kontynuacja funkcji nie oznacza - zdaniem organu - iż w danym obszarze mogą stanąć obiekty tylko o funkcji, która jest funkcją przeważającą na danym obszarze lub że na danym obszarze nie ma żadnego obiektu usługowego typu hotelowego, to taki obiekt nie może powstać. Ponadto SKO w W. podkreśliło, że zewnętrznie budynek nie zostanie zmieniony, a przebudowane mają być wewnątrz jedynie pomieszczenia na I piętrze (pokoje), co nie będzie miało wpływu na parametry techniczne budynku. Odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że w decyzji pierwszej instancji nałożony został na inwestora obowiązek by potencjalne uciążliwości i szkodliwości związane z działalności przedsięwzięcia (hałas) zamknąć w granicach własnych nieruchomości. Kwestia dotycząca stworzenia dodatkowego zagrożenia pożarowego badana jest w postępowaniu budowlanym. Skargę na powyższą decyzję organu drugiej instancji wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. K. oraz A. P. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, zarzuciły jej naruszenie: 1. wymagań ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, walorów ekonomicznych przestrzeni, ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 2. art. 5 Konstytucji RP w zakresie zapewnienia ochrony środowiska, bezpieczeństwa ekologicznego i wspierania działań obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska oraz art. 82 Konstytucji RP w zakresie troski o dobro wspólne; 3. art. 7 i art. 77 kpa w zakresie dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W uzasadnieniu skarżące opisały stan faktyczny i prawny sprawy, szczegółowo rozwijając podniesione zarzuty. Wskazały m.in., że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne z nielicznymi nieuciążliwymi usługami, nie ma natomiast funkcji hotelowo - konferencyjnych. Inwestycja nie tworzy harmonijnej całości z zabudową sąsiednią. Stoi to w sprzeczności z "ładem przestrzennym". Ponadto wskaźnik powierzchni zabudowy działki to ok. 22 %, podczas gdy sąsiednie działki mają ten wskaźnik na poziomie 10%. Skarżące wskazały również na uciążliwość imprez (hałas). Zdaniem skarżących planowana inwestycja obniży walory ekonomiczne sąsiednich nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarga A. P. została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2008 r. Postanowienie jest prawomocne. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje. Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art. 13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oczywiście Sąd nie może orzec na niekorzyść skarżącego chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji art. 134 § 2 w/w ustawy. Skarga złożona w przedmiotowej sprawie nie może zostać uwzględniona ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji wymaga zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W niniejszej sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy podyktowane zostało zmianą dotychczasowego sposobu użytkowania parteru budynku z hurtowni RTV i AGD na salę bankietowo - konferencyjną i I piętra mieszkalnego na część administracyjno -hotelową. Możliwość takiego przedsięwzięcia i dopuszczalne jego cechy zostały określone w akcie wykonawczym do wyżej cytowanej ustawy, którym jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wydane na podstawie delegacji ustawowej (art. 61 ust. 6) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy czym, wbrew literalnemu brzmieniu tego aktu, znajduje on zastosowanie nie tylko dla nowej zabudowy, lecz także w sytuacjach innych, a to wymienionych w art. 59 ust. 1 powoływanej ustawy. Należy stwierdzić, że analiza zagospodarowania obszaru sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania prawidłowo wyznaczyła granice obszaru analizowanego. Stosownie do treści § 3 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (Z. Niewiadomski Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 493). W doktrynie wystąpiły dwa sposoby interpretacji pojęcia działki sąsiedniej. W wąskim ujęciu przyjmowano, że pojęcie "działka sąsiednia" odnosi się jedynie do działki faktycznie sąsiadującej, mającej wspólną granicę z działką, na której planowana jest inwestycja. W znaczeniu szerokim natomiast rozumiano sąsiedztwo jako obszar tworzący urbanistyczną całość. Dla każdej inwestycji taki obszar tworzący urbanistyczną całość wymaga odrębnego ustalania. Szersza interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej" jest bardziej adekwatna do potrzeb prawidłowego rozwoju przestrzeni i za takim rozumieniem "działki sąsiedniej" opowiada się Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie, trudno bowiem przyjąć, by celem ustawodawcy było zapewnienie ładu przestrzennego jedynie pomiędzy zabudową znajdującą się po tej samej stronie drogi publicznej, po której znajduje się teren inwestycji (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2006r, sygn. akt II OSK 1440/2005, Lex 331606). Tak więc organ ustalając warunki zabudowy prawidłowo przeanalizował dotychczasową zabudowę i w decyzji o warunkach zabudowy nawiązał do niej w zakresie funkcji zabudowy. Wskazał, że działka przy ul. [...] nr ew. [...], na której planowana jest inwestycja zlokalizowana jest wśród zabudowy mieszkaniowo -usługowej, np. "[...]" - usługi motoryzacyjne (ul. [...]), "[...]" -konserwacja i naprawa pojazdów mechanicznych (ul. [...]). Tym samym spełnione została zasada "dobrego sąsiedztwa". Podkreślić należy, że istniejący obiekt budowlany zbudowany został w oparciu o ostateczne decyzje (decyzja o warunkach zabudowy oraz pozwolenie na budowę) toteż kwestia dotycząca wskaźnika powierzchni zabudowy nie może być - jak słusznie wskazał organ - przeszkodą w zmianie sposobu użytkowania obiektu skoro inwestor nie zamierza zmieniać parametrów istniejącego już obiektu. Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu zapewnienia ochrony środowiska, bezpieczeństwa ekologicznego, jak również na uciążliwości związane z hałasem to wskazać należy, że organ pierwszej instancji szczegółowo wskazał w treści decyzji warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi (pkt 2.2). Wskazał na konieczność zapewnienia spełnienia wymagań akustycznych na granicach działki zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 178, poz.1841). Inne zawarte w skardze zarzuty nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Kwestia oceny ewentualnego wpływu planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości, wykracza poza granice postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, podobnie jak kwestia ewentualnego obniżenia wartości sąsiednich nieruchomości spowodowanego realizacją przedmiotowej inwestycji budowlanej. Analiza akt postępowania administracyjnego i wydana w tej sprawie decyzja wskazuje, że organy administracji publicznej prowadząc postępowanie w sposób właściwy zastosowały przepisy procedury administracyjnej, jak również przepisy prawa materialnego. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).