IV SA/Wa 1647/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, asesor WSA Aneta Opyrchał, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2006 r. sprawy ze skargi V. S. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz V. S. kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. Wojewoda [...] wykonujący zadania przy pomocy Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody nie uzgodnił warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-gospodarczego oraz budynku magazynowego do obsługi nowoprojektowanej szkółki drzew i nasadzeń na działce nr [...], obręb ewid. C., gmina P.. W uzasadnieniu podniesiono, że projektowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie : * [...] Parku Krajobrazowego, * obszaru specjalnej ochrony ptaków NATURA 2000 "Puszcza [...]" (kod obszaru: [...]), -projektowanego specjalnego obszaru ochrony siedlisk NATURA 2000 "Ostoja P." (kod obszaru: [...]). Organ stwierdził, że realizacja zamierzenia sprzeczna jest z celami ochrony przyrody i krajobrazu parku. Inwestycja oddzielona jest lasem od zwartej zabudowy wsi C. i tym samym nie jest spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnośnie natomiast ochrony ptaków i siedlisk Wojewoda podniósł, iż przedmiotowa działka wchodzi w skład kompleksu łąk przy brzegu Jeziora M. i jest to teren występowania-miejsce żerowiska wielu gatunków ptaków objętych ochroną ścisłą, umieszczonych w Polskiej Czerwonej Księdze Zwierząt oraz wymienionych w I Załączniku Dyrektywy Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa tzw. Dyrektywy Ptasiej. Wskutek zażalenia wniesionego przez V. S. Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...].06.2006 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż inwestycja w świetle celów ochrony przyrody wyznaczonych dla tego parku zgodnie z rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia [...].01.2006 r. "nie budzi wątpliwości". Następnie przytoczono brzmienie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) i stwierdzono, że inwestycja może wpłynąć na pogorszenie stanu siedlisk ptaków w ramach sieci obszarów NATURA 2000. Skargę do sądu administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie wniosła V. S.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody, a także naruszenie prawa procesowego poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozpoznania sprawy. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności, względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, iż zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnienie projektu inwestycji nastąpić powinno wyłącznie na podstawie przepisów o ochronie przyrody. W postępowaniu administracyjnym organy powołały się na dyspozycję art. 61 ustawy o planowaniu, czym wykroczyły poza zakres uzgodnienia. W konsekwencji postanowienie zostało wydane w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną. Nadto organy nie ustaliły, czy planowana inwestycja położona jest na obszarze o znaczeniu wspólnotowym. W ocenie skarżącej nie sposób oznaczyć granicy tego obszaru. W takiej sytuacji nie jest możliwe stwierdzenie, czy planowana inwestycja położona jest w zasięgu obszaru sieci Natura 2000, a zatem czy może mieć na niego wpływ. Nie wyjaśniono wszystkich okoliczności faktycznych i nie uzasadniono dlaczego szkółka drzew i nasadzeń w sposób istotny pogorszy stan siedlisk, dla których został wyznaczony obszar NATURA 2000. Ponadto zarówno Dyrektywa Ptasia, jak i Siedliskowa nie zabrania budowy nowych obiektów oraz wykorzystania terenów znajdujących się na obszarach chronionych do celów gospodarczych. Skarżąca wywodzi, że na terenie [...] Parku Krajobrazowego aktualnie nie obowiązuje plan ochrony parku. Bezpodstawne jest zatem wobec braku planu powoływanie się na cele ochrony parku. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie zajmując stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, a część zarzutów w niej podniesionych należy uznać za uzasadnione. Sąd administracyjny ogranicza się do badania zaskarżonych decyzji pod względem ich legalności, a więc zgodności z powszechnie obowiązującym prawem materialnym i procesowym obowiązującym w dacie wydania tych decyzji. Jednocześnie stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, iż zaskarżone postanowienie zostało poddane ocenie nie tylko w aspekcie twierdzeń skarżącej. Stosownie do art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dn. 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu m.in. z wojewodą-w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, za wyjątkiem obszarów położonych w granicach parku narodowego i jego otuliny. Ochrona przyrody polega zaś na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody. Jako formy ochrony przyrody ustawa z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) przewiduje m.in. parki krajobrazowe i obszary NATURA 2000. Z tych też powodów-teren projektowanej inwestycji położony jest na terenie [...] Parku Krajobrazowego oraz na obszarze specjalnej ochrony ptaków NATURA 2000 "Puszcza [...]" i projektowanym specjalnym obszarze ochrony siedlisk NATURA 2000 "Ostoja [...]" - projekt decyzji o warunkach zabudowy wymagał uzgodnienia z wojewodą. Rozważając cele ochrony walorów [...] Parku Krajobrazowego organ I instancji zawarł rozważania dotyczące zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa" wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i doszedł do wniosku, iż w przypadku przedmiotowej inwestycji warunek ten nie zostanie spełniony. Organ II instancji ograniczył się zaś do stwierdzenia, że stanowisko takie "nie budzi wątpliwości". Przede wszystkim-jak trafnie podnosi skarga-organ uzgadniający wyszedł poza własne kompetencje. Uprawniony jest bowiem jedynie do oceny projektowanej inwestycji pod względem ochrony walorów przyrodniczych. Spełnienie natomiast warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ocenia organ uprawniony do wydawania decyzji o warunkach zabudowy tj. wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Niewątpliwie położenie terenu inwestycyjnego w granicach parku krajobrazowego stanowiło podstawę do oceny przedsięwzięcia pod kątem uwarunkowań [...] Parku Krajobrazowego. Stosownie do art. 17 ustawy o ochronie przyrody w parku krajobrazowym mogą zostać wprowadzone wymienione zakazy. Przy czym, które z zakazów znajdują zastosowanie do konkretnego parku decyduje treść rozporządzenia w sprawie utworzenia tego parku. W datach orzekania przez organy obowiązywało rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...].01.2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). Wśród zakazów wskazanych w §1 ust. 1 tegoż rozporządzenia nie wymieniono zakazu budowania budynków mieszkalnych bądź magazynowych. Jednocześnie jednak rozporządzenie zakazuje budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior. Organ wskazuje (rozważając aspekt ochrony obszarów objętych NATURA 2000), iż działka to łąki, przylegające bezpośrednio do Jeziora M.. Nie czyni jednak ustaleń, w jakiej dokładnie odległości od Jeziora M. znajduje się teren inwestycyjny. Położenie natomiast ma zasadnicze znaczenie ze względu na zakazy obowiązujące w parku. Organy także nie dokonały ustaleń jakie ewentualnie inne zakazy obowiązujące na terenie parku zostałyby naruszone wskutek realizacji planowanej inwestycji. Ustalenia te zaś mają zasadnicze znaczenie ze względu na możliwości oceny oddziaływania budynków na walory przyrodnicze całego parku. Organ podnosi, iż działka wchodzi w skład kompleksu łąk, które stanowią projektowany rezerwat przyrody "Jezioro M.". Rezerwaty przyrody, stosownie do ustawy o ochronie przyrody są także formą ochrony przyrody, tworzoną w drodze rozporządzenia wojewody (art. 13 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody). W rezerwatach obowiązują takie same zakazy jak w parkach narodowych (art. 15 ust. 1), w tym budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych. Dopóty jednak taki rezerwat nie zostanie utworzony, brak prawnej możliwości objęcia projektowanego obszaru ochroną taką jaka jest przewidziana dla rezerwatów. Jedynym odstępstwem jest sytuacja, gdy obszar przyszłego rezerwatu jednocześnie stanowi inną formę ochrony przyrody jaką jest planowany obszar NATURA 2000. Stosownie bowiem do art. 33 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody zakazy i nakazy dotyczące wyznaczonego obszaru NATURA 2000 dotyczą także projektowanych obszarów, znajdujących się na liście obszarów NATURA 2000 opracowanej przez Ministra Środowiska, do czasu jej zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia przez Komisję Europejską. Innymi słowy jedynie projektowany obszar NATURA 2000 podlega ochronie, inne natomiast formy ochrony muszą już istnieć, aby zostały objęte takim reżimem ochronnym. Także obszar NATURA 2000 stanowił przesłankę do odmowy uzgodnienia przedmiotowej inwestycji. Działka bowiem-co zostało zakwestionowane przez skarżącą dopiero na etapie postępowania sądowego i co powinno zostać w konsekwencji bezspornie ustalone-znajduje się na obszarze specjalnej ochrony ptaków NATURA 2000, wyznaczonej w drodze rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21.07.2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków NATURA 2000 (Dz. U. Nr 229, poz. 2313). Organ stwierdził, iż łąki znajdujące się przy Jeziorze M. stanowią miejsce żerowiska gatunków ptaków objętych ochroną ścisłą, w tym wymienionych w dyrektywie unijnej tzw. Dyrektywie Ptasiej. Stwierdzenie takie jednak należy uznać za niewystarczające. Otóż przytoczony przez organ II instancji art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi, iż zabrania się podejmowania działań mogących w istotny sposób pogorszyć stan siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w istotny sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar NATURA 2000. Stosownie natomiast do art. 36 ust. 1 na obszarach NATURA 2000 nie podlega ograniczeniu działalność gospodarcza, rolna, leśna, łowiecka, rybacka, jeżeli nie zagrażają one zachowaniu siedlisk przyrodniczych, siedlisk roślin lub zwierząt, ani nie wpływają w sposób istotny negatywnie na gatunki roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar NATURA 2000. W ocenie Sądu organ nie wykazał, czy inwestycja w istotny sposób wpłynie negatywnie na te gatunki, dla których został wyznaczony obszar ochrony NATURA 2000. Samo stwierdzenie, iż teren stanowi miejsce żerowiska określonych gatunków nie wypełnia dyspozycji art. 33 ust. 1, bowiem ze względu na występowanie tych właśnie gatunków został wyznaczony obszar chroniony. Koniecznym było ustalenie, że budowa planowanych budynków "w istotny sposób" zagrażać będzie tym gatunkom, dla których wyznaczono obszar ochronny. Uznając zatem, iż organy nie wyjaśniły sprawy w stopniu wystarczającym do rozstrzygnięcia, a prawidłowe i wyczerpujące ustalenia nie zostały zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w ocenie Sądu doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 1 powołanej ustawy.