IV SA/Wa 165/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska, Sędziowie asesor WSA Anna Szymańska /spr./, asesor WSA Jakub Linkowski,, Protokolant Grzegorz Walczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2005 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia[...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za wprowadzenie do wód ścieków nie odpowiadających warunkom określonym w pozwoleniu wodnoprawnym skargę oddala Decyzją z dn. [...].10.2004 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w W. na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, art. 302 ust. 1 pkt 2, art. 281 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska wymierzył Przedsiębiorstwu [...] Sp. z o.o. w W. łączną karę pieniężną za okres od 1 stycznia 2002 r. do 31 grudnia 2002 r. w wysokości 377.312,00 zł w związku z wprowadzaniem w wyżej opisanym okresie do rzeki B. ścieków nie odpowiadających wymaganym warunkom. W uzasadnieniu wskazano, że Przedsiębiorstwo wprowadzało w okresie 01.01.2002 r. – 31.12.2002 r. ścieki z komunalnej oczyszczalni nie odpowiadające warunkom ustalonym w decyzjach Starosty W. z dnia [...].05.2000 r. (obowiązującej do [...].06.2002 r.) oraz z dnia [...].07.2002 r. (obowiązującej od [...].07.2002 r. do [...].07.2005 r.). Na dzień 1 stycznia 2002 r. kara biegnąca dobowa wynosiła 1.660 zł/dobę i została ustalona decyzją z dn. [...].05.2002 r. Decyzją z dnia [...].01.2004 r. ustalono od dnia [...].04.2002 r. karę biegnąca w wysokości 774,00 zł/dobę. Kara ta biegła niezmiennie do końca 2002 r. i przeszła na dzień 1 stycznia 2003 r. Łączna kara pieniężna za odprowadzanie w okresie 01.01.2002 r. – 31.12.2002 r. ścieków nie odpowiadających warunkom wyniosła: - od 01.01.2002 r. do 17.04.2002 r. – 1.660,00 zł/dobę x 107 dni - od 18.04.2002 r. do 31.12.2002 r. – 774,00 zł/dobę x 258 dni Łącznie 377.312,00 zł. Wskutek odwołania wniesionego przez Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w W. Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dn. [...].12.2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję i wymierzył odwołującemu karę pieniężną w wysokości 234.896,00 zł za okres od dnia 01.01.2002 r. do dnia 30.06.2002 r. za wprowadzanie do wód ścieków nie odpowiadających warunkom pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu stwierdzono, iż przyjęcie za podstawę do naliczenia wysokości kary pieniężnej dwóch powołanych przez organ I instancji decyzji ostatecznych ustalających wymiar kary biegnącej było zgodne z art. 302 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Przyjęcie natomiast czasu trwania przekroczenia w liczbie 365 dni jest " nie poprawne", gdyż wymierzenie kary pieniężnej za okres od dnia 01.07.2002 r. do dnia 31.12.2002 r. nie znajduje podstaw prawnych. Decyzje w sprawie kar biegnących wydane zostały po stwierdzeniu przekroczenia warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym z dn. 04.05.2000 r. Ponieważ pozwolenie to wygasło z dniem 30.06.2002 r. należy uznać, iż jest to jednocześnie termin ustania przekroczenia. Tym samym kara biegnąca ustalona decyzją z dn. [...].01.2004 r. w wysokości 774,00 zł/dobę wynosi 74 dni – od 18.04.2002 r. do 30.06.2002 r. Zdaniem organu II instancji nie ma znaczenia fakt, iż Przedsiębiorstwo otrzymało nowe pozwolenie dopuszczające na okres od dnia 01.07.2002 r. do 31.07.2005 r. odprowadzanie ścieków o takim samym składzie fizyko-chemicznym. Przepis art. 273 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowi, że administracyjna kara pieniężna jest ponoszona za przekroczenie warunków korzystania ze środowiska, ustalonych decyzją. Zmiana warunków korzystania ze środowiska wymaga nowej kontroli i dopiero stwierdzenie przekroczeń może stanowić podstawę do wydania decyzji ustalającej nowy wymiar kary pieniężnej. Po obliczeniu skorygowanego wymiaru kary pieniężnej wynosi ona: - od 01.01.2002 r. do 17.04.2002 r. wymiar kary biegnącej 1.660,00 zł x 107 dni - od 18.04.2002 r. do 30.06.2002 r. wymiar kary biegnącej 774,00 zł x 74 dni Łącznie kara pieniężna wynosi 234.896,00 zł. W skardze do sądu administracyjnego Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący zarzucił naruszenie art. 10 w zw. z art. 140 kpa oraz art. 10 ustawy z dn. 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez nie zapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym oraz art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 6 i 11 kpa poprzez nie powołanie w decyzji wszystkich niezbędnych przepisów prawa materialnego, a także brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego. W uzasadnieniu skargi Przedsiębiorstwo wskazało, iż Główny Inspektor Ochrony Środowiska przed wydaniem decyzji nie umożliwił skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Jedynym dowodem w toczącym się postępowaniu odwoławczym było pismo organu I instancji informujące o przekazaniu odwołania do rozpatrzenia organowi wyższej instancji. W zaskarżonej decyzji w podstawie prawnej podano art. 302 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, a zdaniem skarżącego nie są to jedyne i wystarczające podstawy prawne. Zabrakło bowiem podstawy prawnej odnoszącej się do ustalenia wysokości kary łącznej. Za taką podstawę trudno uznać odniesienie się w uzasadnieniu do decyzji ustalających kary biegnące dobowe. Decyzja ustalająca wymiar kary łącznej powinna zawierać szczegółowe przepisy, które tutaj zostały całkowicie pominięte. Nadto w zaskarżonym akcie brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Trudno za takowe uznać odniesienie się do wcześniejszych decyzji w sprawie ustalenia kar biegnących. Takie odniesienie może jedynie stanowić część uzupełniającą uzasadnienia, a nie jego jedyną podstawę. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektora Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Inspektor podniósł, że postępowanie w sprawie wymierzenia kary za okres trwania przekroczenia jest odrębnym postępowaniem. Przepisy stanowiące podstawę wymierzenia tej kary zostały przywołane w decyzjach kończących postępowanie w przedmiocie ustalenia wymiaru kary biegnącej. Nie mogą być zatem powołane w decyzji wymierzającej karę pieniężną łączną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wydana w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa jest prawidłowa i odpowiada prawu. Organ II instancji rozpoznając odwołanie dopatrzył się nieprawidłowości przy zastosowaniu przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska przepisów prawa materialnego. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę zakończoną decyzją organu I instancji. Organ II instancji nie może się zatem ograniczyć do kontroli decyzji organu pierwszoinstancyjnego, w szczególności do rozpatrzenia zarzutów zawartych w odwołaniu. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskutek rozpatrzenia odwołania uznał, iż organ I instancji wadliwie zastosował przepisy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji i wydaniem nowego rozstrzygnięcia w sprawie. Bezspornym w sprawie jest, iż zostały wydane dwie decyzje ustalające wymiar kar biegnących oraz termin ich naliczania. Decyzją z dn. [...].05.2002 r. ustalono dla skarżącego wymiar "kary biegnącej dobowej" od dnia 1 stycznia 2002 r. w wysokości 1.660 zł na dobę za przekroczenie w odprowadzanych ściekach dopuszczalnego dobowego ładunku azotu ogólnego. Natomiast w decyzji z dnia [...].01.2004 r. ustalono inny wymiar tej kary tj. w wysokości 774,00 zł na dobę od 18 kwietnia 2002 r., również za przekroczenie dopuszczalnego dobowego ładunku azotu w ściekach. Wartość dopuszczalnego stężenia azotu w odprowadzanych ściekach została ustalona w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 4 maja 2000 r., zmienionym następnie w trybie art. 155 kpa decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. Okres ważności tegoż pozwolenia został ustalony na okres od 1 lipca 2000 r. do 30 czerwca 2002 r. Decyzje ustalające wymiar kar biegnących stały się ostateczne. W oparciu o nie Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył łączną karę pieniężną na cały rok 2002, przywołując jako podstawę prawną m.in. art. 302 ust. 1 pkt 2 ustawy z dn. 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska. Organ odwoławczy nie zakwestionował prawidłowości ustaleń odnośnie ostateczności decyzji ustalających wymiar kar biegnących , uznał jednak trafnie, iż decyzje te były wydane po stwierdzeniu przekroczenia warunków wprowadzania ścieków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez starostę w dniu 4 maja 2000 r. Ponieważ pozwolenie wygasło z dniem 30 czerwca 2002 r., to jednocześnie z tym dniem ustało przekraczanie ustalonych norm. W konsekwencji naliczenie kary za okres od 1 lipca do 31 grudnia 2002 r. nie miało oparcia w przepisie, co skutkuje zmniejszeniem kary pieniężnej i rozstrzygnięciem na korzyść odwołującego się. Wykładnia art. 273 ust 2 Prawa ochrony środowiska przedstawiona w zaskarżonej decyzji jest prawidłowa i w konsekwencji organ trafnie w niniejszej sprawie zastosował przepis art. 302 ust. 1 pkt 1, nie zaś pkt 2 tej normy. Otóż zgodnie z art. 302 ust. 1 wojewódzki inspektor ochrony środowiska podejmuje na podstawie ostatecznych decyzji określających wymiar kary biegnącej, decyzję o wymierzeniu kary albo za okres do ustania przekroczenia albo do dnia 31 grudnia każdego roku. Długość okresu na jaki kara jest naliczona uzależniona jest od ustania lub usunięcia tego przekroczenia. W sprawie niniejszej jak prawidłowo przyjął Główny Inspektor Ochrony Środowiska, nastąpiło ustanie przekroczenia polegające nie tyle na takim zmniejszeniu zanieczyszczeń, aby nie przekraczały ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym wartości, ale na wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji ustalającej te wartości. Decyzja ta zaś była podstawą do stwierdzenia, iż nastąpiły jakiekolwiek przekroczenia. Wskutek utraty przez nią ważności, ustały jednocześnie warunki, których przekroczenie uzasadniało naliczanie kar biegnących. Wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego określającego dopuszczalną wartość stężeń różnego rodzaju zanieczyszczeń winno skutkować przeprowadzeniem nowej kontroli i stwierdzeniem ewentualnych przekroczeń, stanowiących podstawę do ustalenia w odrębne decyzji kary pieniężnej. Zarzuty natomiast podniesione w skardze są bezzasadne. Organ I instancji, co przyznaje skarżący, powiadomił o przekazaniu odwołania do rozpatrzenia Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska. Zatem skarżący posiadając taką informacją mógł składać stosowne wnioski dowodowe, wyjaśnienia, a także był uprawniony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, zwłaszcza, iż nie było prowadzone przez organ II instancji postępowanie wyjaśniające. Rozstrzygnięcie tegoż organu na korzyść skarżącego opiera się na przyjęciu odmiennej oceny stanu faktycznego i prawnego, a w konsekwencji na zastosowaniu innej normy prawa materialnego. Nie można zatem przyjąć, iż odwołujący się został pozbawiony czynnego udziału w postępowaniu. Nie było także możliwe podzielenie argumentacji skarżącego odnośnie naruszenia art. 107 § 1 i 3 kpa. W ocenie Sądu organ prawidłowo wskazał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia jedynie art. 302 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Przepis ten dotyczy sytuacji objętej postępowaniem tj. zostały wydane decyzje ustalające wymiar kary biegnącej i na ich podstawie zostaje wymierzona kara pieniężna stanowiąca proste przeliczenie matematyczne tej kary biegnącej przez liczbę dni trwania przekroczenia. Wymiar kary biegnącej ustala się bowiem uwzględniając przekroczenie w skali doby lub godziny. Dopiero w decyzji wydanej w oparciu o art. 302 ust. 1 powoływanej ustawy będzie możliwe przyporządkowanie tej kary do okresu trwania naruszeń. Nie jest zatem wiadomym, a nie podaje tego skarżący, jakie konkretnie inne przepisy winny być wskazane w podstawie prawnej rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. W ocenie Sądu nie jest możliwe przywołanie przepisów, które znalazły zastosowanie przy ustalaniu kary biegnącej. Normy te bowiem winny być wskazane jako podstawa prawna decyzji określającej te kary. W niniejszym postępowaniu należało jedynie przywołać same decyzje w przedmiocie kar biegnących, bo tego wymaga brzmienie art. 302 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Nie można także uznać, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji uchybia wymogom art. 107 § 3 kpa. Zdaniem sądu organ w sposób jasny, logiczny, z powołaniem na prawidłowe ustalenia faktyczne oraz w sposób przekonujący uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Także przedstawiona wykładnia przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie jest trafna i zasługuje na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak na wstępie.