IV SA/Wa 1650/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję nr [...] Starosty [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako organ) po rozpatrzeniu odwołania M. S. (dalej jako skarżący) od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. orzekającej o odmowie wprowadzenia zmiany w rejestrze ewidencji gruntów i budynków miasta [...] polegającej na wykazaniu M. S. jako władającego na zasadach samoistnego posiadania w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Stan sprawy był następujący: W dniu 21 kwietnia 2017 r. do organu ewidencyjnego - Starosty [...] - wpłynęło pismo M. S., w którym oświadczył objęcie w posiadanie nieruchomości położonej przy ul. [...], działka nr [...] z obrębu [...] miasta [...] oraz wniósł o wpisanie go do rejestru gruntów jako posiadacza tej nieruchomości. W toku postępowania organ I instancji ustalił, że według wypisu z rejestru gruntów dla działki nr [...] z obrębu [...] m. [...] właściciel jej nie jest ustalony, całą działkę o powierzchni 0,1066 ha stanowi użytek gruntowy o symbolu "Lz" - "grunty zadrzewione i zakrzewione". Wystąpił również do Urzędu Miasta [...] o udzielenie informacji o płatnikach podatku od przedmiotowej nieruchomości oraz do wnioskodawcy o dostarczenie nazwisk i adresów sąsiadów, którzy potwierdzą faktyczne użytkowanie ww. działki. Organ podatkowy w piśmie z dnia 16 maja 2017 r. poinformował, że nie ma możliwości ustalenia podatnika podatku od ww. działki. Natomiast wskazane przez wnioskodawcę 3 osoby przysłały oświadczenia, w których potwierdziły, że M. S. zajmuje się działką od ok. 5 lat ( nie podając numeru działki ani adresu) i wykonuje na niej prace porządkowe, a w roku 2017 ogrodził działkę. Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. odmówił wykazania M. S. jako władającego na zasadach samoistnego posiadania w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] miasta [...]. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że wnioskodawca nie przedstawił dokumentów świadczących o objęciu w posiadanie oraz o bezspornym władaniu daną nieruchomością. Uznał także, że nie ma podstaw do przeprowadzenia wizji, o którą wnioskował zainteresowany, gdyż organ nie ustala osoby, która włada gruntem, a jedynie wykazuje ją w ewidencji w ramach jej aktualizacji. M. S. złożył odwołanie od tej decyzji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez niepoinformowanie wnioskodawcy o zamiarze dokonania wizji, o istnieniu sporu cywilnego, o możliwości wniesienia skarg i zastrzeżeń do zebranych akt. - Skarżący zarzucił także organowi brak zgromadzenia wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego materiału dowodowego oraz brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia sprawy. Wniósł także o przeprowadzenie w oparciu o art. 136 K.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ podniósł, że zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza, że osobą władającą w rozumieniu przepisów jest M. S.. Treść oświadczeń wskazanych przez wnioskodawcę osób wskazuje, że pisane były według narzuconego wzoru. Żadne z oświadczeń nie dotyczy konkretnej wymienionej we wniosku działki. Ponadto dwie spośród osób, które przysłały oświadczenia, mieszkają przy innych ulicach, w odległości kilkuset ( ok. 300 i 500 ) metrów od wskazanej działki, a więc w ocenie organu znajomość stanu faktycznego na tej działce, bez podania uzasadniających okoliczności, byłaby i tak niewiarygodna. Niezależnie od tego treść oświadczeń dotycząca okresu użytkowania jest niespójna z oświadczeniem wnioskodawcy z dnia 21 kwietnia 2017 r. w przedmiocie objęcia w posiadanie. Organ podniósł również, że wskazana działka nie przylega do nieruchomości M. S., nie jest też wykorzystywana przez niego jako droga. Wnioskodawca mieszka w [...] i nie figuruje jako właściciel lub władający w ewidencji gruntów i budynków powiatu [...]. Samowolne wycięcie drzew i krzewów na wybranej dowolnie działce i postawienie prowizorycznego ogrodzenia nie oznacza, że osoba, która tego dokonała włada nieruchomością na zasadach samoistnego posiadania. Odnosząc się do odwołania, organ II instancji uznał za uzasadnione żądanie skarżącego dotyczące przeprowadzenia w oparciu o art. 136 K.p.a. wizji w terenie z udziałem wnioskodawcy i w tym zakresie materiał dowodowy został uzupełniony. Z takim stanowiskiem nie zgodził się skarżący wywodząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez błędną interpretację przesłanek, nieprzedstawienie faktów znanych urzędowi, a mających znaczny wpływ na podjęcie decyzji, a także brak należytego poparcia zawartych twierdzeń przepisami prawa. Zdaniem skarżącego wszelkie wątpliwości podnoszone przez oba organy wynikają z błędnej interpretacji prawa. Organom obydwu instancji zarzucił zaniedbanie i nienależyte wykonywanie zadań poprzez podważenie wiarygodności świadków z powodu m.in. zamieszkania przy innych ulicach i złożenia oświadczeń według narzuconego wzoru. Zdaniem skarżącego, organ po dopatrzeniu się błędów w zeznaniach, winien wezwać świadków do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 270 ze zm.), dalej w skrócie "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2101) ewidencja gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje wskazane w art. 20 cytowanej ustawy. Ustawowy obowiązek aktualizowania ewidencji gruntów i budynków w zakresie ujętych w niej danych dotyczących m.in. gruntów i budynków stosownie do art. 22 ustawy oraz § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) spoczywa na staroście, który dokonuje tej aktualizacji z urzędu lub na wniosek, poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w sposób ściśle określony w tych przepisach tzn. zgodnie z art. 23, art. 24 i art. 24a ustawy oraz § 45, 46 czy 47 przywołanego rozporządzenia. W myśl art. 20 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w ewidencji gruntów i budynków wskazuje się informacje dotyczące gruntów (ich położenia, granic, powierzchni, rodzaju użytków itp.) oraz budynków (ich położenia, przeznaczenie, funkcji czy powierzchni użytkowej) czy lokali. Wskazuje się także dane dotyczące właścicieli nieruchomości, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości. Zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 b ustawy w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się - w przypadku gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. W świetle przepisów kodeksu cywilnego posiadaczem samoistnym jest - ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel. W judykaturze wskazuje się, że przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie definiują pojęcia władania nieruchomością, jednakże nie budzi wątpliwości, że pojęcie to jest tożsame z "posiadaniem" w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Z kolei w myśl § 10 ust. 2 w/w rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków - tylko w przypadku gruntu o nieustalonym właścicielu w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi gruntami władają na zasadach samoistnego posiadacza. W kontekście zacytowanych przepisów ustawy należy zatem podkreślić, że w zakresie podmiotowym regułą jest ujawnianie w ewidencji gruntów i budynków właścicieli nieruchomości. Odstępstwo stanowią nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Tylko bowiem w przypadku tych nieruchomości, dla których nie można ustalić właściciela ze względu na brak odpowiednich dokumentów (m.in. księgi wieczystej czy zbioru dokumentów) ujawnia się osoby lub inne podmioty władające tym gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Ujawnienie w ewidencji gruntów podmiotu władającego gruntem jest instrumentem o charakterze wyjątkowym. Zasadą jest bowiem dążenie do wykazywania w tej ewidencji osób, którym do danego gruntu przysługują prawa rzeczowe. Ujawnienie władającego gruntem znajdzie zastosowanie wtedy gdy dotycząca go dokumentacja formalnoprawna nie pozwala na ustalenie osoby właściciela lub posiadającego inne prawo rzeczowe. Władającego ujawnia się zatem wtedy, gdy prawny status danego gruntu jest nieuregulowany a jedyną relacją, jaką można stwierdzić pomiędzy osobą fizyczną lub jednostką organizacyjną a tym gruntem jest relacja faktyczna polegająca na władaniu. Relacja ta, zważywszy zarówno na wyjątkowość jej ujawniania w ewidencji, jak i na jej złożony, wieloaspektowy charakter, musi być oczywista w świetle materiału dowodowego, jakim dysponuje organ ewidencyjny. Przenosząc powyższą regulację na grunt rozpatrywanej sprawy należy przyznać rację skarżącemu, że istnieją podstawy do pozytywnego załatwienia złożonego przez niego wniosku. W ocenie Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie w postępowaniu administracyjnym błędnie przyjęły, iż zgromadzony przez nie materiał nie pozwala na zakwalifikowanie skarżącego jako władającego działką nr [...] z obrębu [...] miasta [...]. Zasada prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia wszelkich niezbędnych dowodów. Według art. 77 k.p.a organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ nie może więc pominąć przy ocenie żadnego dowodu. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 k.p.a.). Z materiału zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. jednoznacznie wynika brak sporu o własność działki nr [...] z obrębu [...] miasta [...]. W rejestrze ewidencji gruntów miasta [...], przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 1972r., w rubryce dotyczącej właścicieli działki objętej wnioskiem z dnia 21 kwietnia 2017 r. znajduje się zapis "s-cy [...] ". Zapis ten figurował w rzeczonej ewidencji do czasu przeprowadzenie jej modernizacji zakończonej w 2001r., podczas której nie ustalono właściciela działki nr [...] w obwodzie [...]. Odpowiadając na pytanie organu I instancji, właściwy organ podatkowy w piśmie z dnia 16 maja 2017 r. poinformował, że nie ma możliwości ustalenia podatnika podatku od ww. działki. W toku przeprowadzonego postępowania ustalono również, że nie jest sporne władanie przedmiotową działką. Okoliczność władania przez skarżącego działką została potwierdzona zarówno przez świadków, którzy wbrew ocenie organu wystarczająco wyrazili swoje stanowisko, jak i przez sam organ, który podczas wizji na gruncie dokonanej z udziałem zainteresowanego w dniu [...] lutego 2018 r., na polecenie organu odwoławczego, stwierdził, że drzewa i krzewy zostały na działce wycięte i postawione jest prowizoryczne ogrodzenie. Z dokumentacji zdjęciowej dołączonej do protokołu z powyższej czynności wynika również – o czym organ nie wspomina – że na działce stoi należąca do skarżącego przyczepa campingowa, z której korzysta w trakcie wykonywania prac porządkowych. Powyższa analiza doprowadziła Sąd do wniosku, że w niniejszej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 oraz art.80 k.p.a., co doprowadziło do naruszenia dyspozycji art. 20 ust. 2 pkt 1 b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W kontrolowanej sprawie działka nr [...] z obrębu [...] miasta [...] bezspornie zalicza się do gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli w ewidencji gruntów i budynków i dlatego – zgodnie z wyżej powołanym przepisem - należało w ewidencji gruntów i budynków wykazać skarżącego, jako osobę władającą tą działką na zasadach samoistnego posiadania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Organ ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do art. 153 p.p.s.a., kierować się będzie wiążącą oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu wyroku.