IV SA/Wa 1652/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi Federacji [...] z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. – zaskarżonym skargą przez Federację [...] z siedzibą w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z [...] sierpnia 2013 r., którym odmówiono wydania zaświadczenia o zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposobu użytkowania obiektu budowlanego usytuowanego na działce ewidencyjnej nr [...] (obręb [...]) przy Al. [...] w W. Stan sprawy przedstawia się następująco: Prezydent W. postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. odmówił Federacji [...] wydania zaświadczenia o zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposobu użytkowania obiektu usytuowanego przy Al. [...] w W. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w dniu [...] sierpnia 2013 r. został złożony wniosek (uzupełniony [...] sierpnia 2013 r.) o wydanie zaświadczenia o zgodności inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń w części usługowo-magazynowej budynku przy Al. [...], celem przedłożenia go w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego. Z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] maja 2013 r. wynika, że - na podstawie art. 71 a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane – prowadzone jest postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia. Postępowanie to, jako legalizujące samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, na podstawie przepisów Prawa budowlanego wymaga m. in. wydania zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z posiadanej przez organ dokumentacji wynika, że budynek przy Al. [...] składa się z trzech części: wyższej 8 - kondygnacyjnej (o funkcji biurowej) usytuowanej równolegle do ulicy oraz 2 - kondygnacyjnej, łącznika pomiędzy budynkiem frontowym, a usytuowanym w głębi działki budynkiem dawnej drukarni, oraz budynku dawnej drukarni, w którym obecnie znajduje się pomieszczenie samowolnie przekształcone na serwerownię. Wniosek dotyczy zmiany sposobu użytkowania tej części budynku, która jest dawną drukarnią i która została adaptowana na potrzeby serwerowni. Pomieszczenie serwerowni znajduje się w parterze części tylnej budynku usytuowanego w podwórku (w głębi działki ew. nr [...] w obrębie [...]). Serwerownia wraz z urządzeniami (agregaty prądotwórcze, urządzenia klimatyzacyjne, szafy serwerowe, zbiorniki na olej napędowy) została wykonana w marcu 2012 r. Nieruchomość przy Al. [...] położona jest na obszarze, dla którego od dnia [...] stycznia 2012 r. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "części II obszaru położonego wzdłuż linii średnicowej PKP, na odcinku od Dworca [...] do Dworca [...]", przyjęty uchwałą nr [...] Rady W. z dnia [...] listopada 2010 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...].12.2010 r., Nr [...], poz. [...]). Po dokonaniu analizy ustaleń i warunków zabudowy zawartych w tym planie organ uznał, że wykonana zmiana sposobu użytkowania obiektu dawnej drukarni na potrzeby serwerowni (serwery i urządzenia do magazynowania danych cyfrowych) nie jest zgodna z przeznaczeniem określonym w planie dla tego terenu. Dla terenu tego przewidziano bowiem: usługi administracji (biura) oraz usługi handlu, gastronomii, kultury, rozrywki (§ 13 ust. 1 i 2 planu). Poza tym plan zakazuje lokalizacji obiektów i urządzeń, które ze względu na prowadzoną w nich działalność i stosowane rozwiązania techniczno - technologiczne wywołują uciążliwości dla środowiska lub wymagają zastosowania stref ochronnych (§ 13 ust. 4 planu). Dodatkowo z części graficznej planu, tj. oznaczeń znajdujących się na rysunku dotyczących likwidacji części zabudowy (w tym obiektu dawnej drukarni) oraz wprowadzeniu na tym miejscu nowych nieprzekraczalnych linii zabudowy wynika, że docelowo teren ten przeznacza się pod nową zabudowę o funkcji administracyjnej oraz funkcji usług handlu, gastronomi, kultury i rozrywki. Federacja [...] na powyższe postanowienie wniosła zażalenie. Zarzuciła naruszenie art. 219 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 218 § 2 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. przez jego niezastosowanie; postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość przez jego błędną interpretację i przyjęcie, że przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania jest niezgodna z jego ustaleniami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. – wydanym w wyniku rozpatrzenia zażalenia Federacji – utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W jego uzasadnieniu podało, że zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane, do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy załączyć m. in. zaświadczenie wójta (burmistrza albo prezydenta miasta) o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do postanowień art. 71a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy zaświadczenie takie jest wymagane również w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Postanowieniem z [...] maja 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał użytkowanie pomieszczenia serwerowni w budynku przy Al. [...] w W. i zobowiązał do przedłożenia dokumentów wymaganych w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w tym zaświadczenia Prezydenta W. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze podstawę materialnoprawną przedmiotowego zaświadczenia, organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotem oceny (badania) w tej sprawie jest jedynie ustalenie, czy zamierzony sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zatem stwierdzenia niezgodności organ zobligowany jest odmówić wydania zaświadczenie w tym przedmiocie. Dla obszaru przy Al. [...] obowiązuje od dnia [...] stycznia 2012 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części II obszaru położonego wzdłuż linii średnicowej PKP, na odcinku od Dworca [...] do Dworca [...]. Zważywszy na fakt, że ww postanowieniem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał użytkowanie przedmiotowego obiektu w związku z uciążliwością dla terenów sąsiednich powodowaną emisją hałasu i zanieczyszczeniami powietrza przez funkcjonowanie serwerowni w budynku przy Al. [...], w pierwszej kolejności organ wskazał, że należy dokonać oceny zgodności przedmiotowego zamierzenia z ustaleniami planu dotyczącymi ochrony środowiska. W § 6 ust. 7 pkt 1 planu ustala się ochronę środowiska przed uciążliwościami oraz szkodliwym oddziaływaniem obiektów i urządzeń przez zakaz lokalizacji obiektów i urządzeń, które ze względu na prowadzoną w nich działalność i stosowane rozwiązania techniczno - technologiczne wywołują uciążliwość dla środowiska lub wymagają zastosowania stref ochronnych. W § 13 ust. 4 wyklucza się lokalizowanie funkcji mieszkaniowych, obiektów przemysłowych oraz obiektów i urządzeń, których uciążliwość wykracza poza granice działki własnej, a w przypadku usług i urządzeń wybudowanych poza granice lokalu. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że nawet gdyby uznać zamierzony sposób użytkowania przedmiotowego obiektu jako mieszczący się w funkcji administracyjno-usługowej, to z uwagi na ww ustalenia planu brak jest podstaw do uznania, że jest on zgodny z tymi ustaleniami. Organ zauważył również, że zgodnie z § 13 ust. 8 pkt 1 planu, dla terenu [...], na którym położony jest przedmiotowy obiekt budowlany, ustala się likwidację obecnej zabudowy prowizorycznej i parterowej oraz adaptację stałą budynku Al. [...]. Likwidacja dotyczy również obiektu dawnej drukarni. I chociaż ustalenia planu w tym zakresie kwestionowane są przez [...] Konserwatora Zabytków w załączonym do akt sprawy piśmie z [...] sierpnia 2013 r., skierowanym do strony skarżącej, to dopóki nie zostaną zmienione (ewentualnie nie dojdzie do stwierdzona nieważność ww uchwały w tym zakresie) obowiązują (tak jak każdy akt prawa miejscowego) także w tym zakresie. Federacja [...] w skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] czerwca 2014 r. wniosła o uchylenie wydanych w sprawie postanowień, ewentualnie o uchylenie postanowienia organu odwoławczego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art 219 i art. 218 § 2 K.p.a. polegające na błędnym utrzymaniu w mocy przez organ odwoławczy postanowienia Prezydenta W. z [...] sierpnia 2013 r., które jest wadliwe i zostało wydane bez przeprowadzenia przez Prezydenta postępowania wyjaśniającego; 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 218 § 2 w zw. z art. 7, 8 i 9 K.p.a. przez jego niezastosowanie i tym samym nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, co doprowadziło do samowolnych i niepopartych żadnymi dowodami ustaleń faktycznych w zakresie rzekomego negatywnego wpływu korzystania z części budynku posadowionego na nieruchomości położonej przy Al. [...] w W. na środowisko; 3) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. przez ich niezastosowanie i niezawieszenie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy zawieszenie postępowania było obligatoryjne w związku z koniecznością rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ administracji publicznej, tj. Starostę Powiatowego w L., który prowadzi postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji; 4) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 136 w zw. z art. 138 i art 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. przez ich niezastosowanie i nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie istniejących podstaw do wyłączenia organu administracji publicznej pierwszej instancji, w sytuacji istnienia konfliktu majątkowego pomiędzy organem a stroną, przejawiającego się szeregiem spraw sądowych, jak też w sytuacji, gdy w sprawie o pozwolenie na budowę Prezydent W. został wyłączony od orzekania w sprawie, która została przekazana do rozstrzygnięcia przez "Burmistrza L."; 5) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez ich błędną interpretację i przyjęcie, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania, która jest niezgodna z planem, podczas gdy funkcja związana z użytkowaniem administracyjno-usługowym całego obiektu nie jest niezgodna z jego postanowieniami. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić w następujących przypadkach: a) organ, do którego skierowano żądanie wydania zaświadczenia jest niewłaściwy w tej sprawie; b) osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia nie wykazała interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego; c) brak przepisu prawa, który wymagałby urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego; d) organ nie dysponuje danymi pozwalającymi na wydanie zaświadczenia; e) organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia ze względu na zasób posiadanych danych, lub f) ze względu na zakaz wynikający z przepisów prawa (przy czym w doktrynie przyjmuje się, że zakaz te musi być wyraźny i nie można go domniemywać). W przedmiotowej sprawie żadna z powyższych sytuacji nie miała miejsca, organ pierwszej instancji winien wydać zaświadczenie zgodnie z treścią żądania. Skarżąca wskazała, że stwierdzenie przez organ administracji publicznej niepotwierdzenia istnienia określonego stanu faktycznego czy prawnego nastąpić może wyłącznie w przypadku przeprowadzania postępowania wyjaśniającego. W przedmiotowej sprawie ani Prezydent W., ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie przeprowadziło postępowania wyjaśniającego. Dalej skarżąca zwróciła uwagę na całokształt sytuacji prawnej w jakiej znalazła się. W tym aspekcie podała, że [...] marca 2011 r. złożyła wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. dotyczący stanu technicznego pomieszczeń "dawnej drukarni". Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W. w dniu [...] kwietnia 2011 r. wydał decyzję, na podstawie której nakazał skarżącej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie następujących robót budowlanych: wzmocnienie istniejącego stropu nad piwnicą poprzez wykonanie nowej płyty żelbetonowej, naprawy ubytków podciągów i stropów budynku, wykonanie izolacji poziomej i pionowej w piwnicy wraz z wymianą posadzki w piwnicy, naprawę i konserwację elementów stalowych konstrukcji dachowej oraz wymianę uszkodzonych elementów konstrukcji, demontaż i wymianę potłuczonych szyb w świetlikach dachowych wraz z ich zabezpieczeniem. Strona wykonała wszystkie wskazane w nakazie roboty budowlane. W związku z powyższym Starostwo Powiatowe w L. pismem z dnia [...] lipca 2012 r. poinformowało skarżącą, iż zawiesza postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na przebudowę oraz zmianę sposobu użytkowania powierzchni na serwerownię w istniejącym budynku przy Al. [...] w W. Jednocześnie poinformowało, iż postępowanie zostanie umorzone, gdyż stało się bezprzedmiotowe. Do umorzenia postępowania do dnia dzisiejszego nie doszło i jest ono w toku. Następnie wobec strony wszczęte zostaje postępowanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. w związku z brakiem zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania. W wyniku tego postępowania strona zostaje zobowiązana do przedstawienia zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prezydent W. odmawia wydania takiego zaświadczenia, w wyniku czego wniesienie przedmiotowej skargi staje się konieczne. Powyższe doprowadziło skarżącą do stwierdzenia, że działanie organów administracji publicznej jest wewnętrznie sprzeczne i stawia stronę w absurdalnej sytuacji, w której rozstrzygnięcia tych organów wykluczają się wzajemnie, co naraża stronę na naruszenie jej słusznego interesu i zaufania do organów administracji publicznej. Zdaniem skarżącej skoro toczy się obecnie także postępowanie o pozwolenie na budowę i zmianę sposobu użytkowania to, niezależnie od jego wyniku, stanowi to zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie będzie mieć wpływ na wynik przedmiotowego postępowania. Jeżeli bowiem Starosta L. wyda decyzję o pozwoleniu na budowę bądź o zmianie sposobu użytkowania to uzna, że wnioski są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli częściowo umorzy postępowanie lub umorzy je w całości to także wskaże powody swojej decyzji. Każde rozstrzygnięcie może mieć wpływ na rozstrzygnięcie kwestii wydania zaświadczenia, a także w ogóle potrzeby jego wydawania. Zatem Prezydenta W. powinien się wstrzymać ze swoim rozstrzygnięciem i zawiesić postępowanie do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia w kwestii pozwolenia na budowę. Organ tego nie uczynił, mimo iż zawieszenie w takiej sytuacji jest obligatoryjne. Skarżąca zauważyła również, że powyższe postępowanie toczyło się przed Starostwem Powiatowym w L., gdyż skarżąca od lat pozostaje w sporze w wielu sprawach z Prezydentem W. Postępowanie administracyjne zostało przekazane do organu, który dawał gwarancję bezstronności. Strona nie widzi podstaw do tego, aby w jednym postępowaniu administracyjnym istniały podstawy do wyłączenia Prezydenta W. od załatwienia sprawy, a w innym związanym z kwestią użytkowania obiektu takie podstawy zostały pominięte. Organ odwoławczy całkowicie pominął tę kwestię i jej nie wyjaśnił. Nadto należy podkreślić, że organ ma obowiązek wydania zaświadczenia na podstawie dostępnych środków dowodowych niezależnie od tego czy sam dysponuje takimi danymi. W przypadku prowadzenia postępowania wyjaśniającego należy stosować przepisy Kodeksu o postępowaniu dowodowym, przy pełnym respektowaniu praw strony przysługujących jej w tym postępowaniu. Organy w niniejszej sprawie uzasadniając swoje rozstrzygnięcia wskazały, że plan zakazuje lokalizacji obiektów i urządzeń, które ze względu na prowadzoną w nich działalność i stosowane rozwiązania techniczno-technologiczne wywołują uciążliwość dla środowiska. Organy nie prowadziły jednak żadnego postępowania wyjaśniającego, dlatego nie miały podstaw do stwierdzenia, że sposób użytkowania budynku jest niezgodny z ustaleniami planu z uwagi na wywołanie uciążliwości dla środowiska. Organ odwoławczy ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] maja 2013 r. wstrzymał użytkowanie i pomieszczenia serwerowni w budynku przy Al. [...] w W. w związku z uciążliwością dla terenów sąsiednich powodowaną emisją hałasu i zanieczyszczeniami powietrza przez funkcjonowanie serwerowni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie poparło jednak żadnymi dowodami ustaleń faktycznych w zakresie rzekomego negatywnego wpływu korzystania z części budynku posadowionego na nieruchomości położonej przy Al. [...] w W. na środowisko. Skarżąca, odnosząc się do przeznaczenia budynku posadowionego na nieruchomości przy Al. [...] w W. w planie, wskazała że sposób korzystania z części budynku mieści się w funkcji administracyjno-usługowej i związany jest ze zgodnym z postanowieniami planu użytkowaniem administracyjno-usługowym całego obiektu, a postanowienie planu stanowiące o likwidacji obecnej zabudowy prowizorycznej i parterowej oraz adaptacji stałej budynku Al. [...] jest niewykonalne, co jednoznacznie wynika z pisma [...] Konserwatora Zabytków z [...] sierpnia 2013 r. Według przedmiotowego pisma wszelkie roboty budowlane dotyczące budynku "dawnej drukarni" były wykonywane zgodnie z zaleceniami konserwatorskimi i nie prowadziły do zatracenia walorów architektonicznych tego obiektu i jego wartości zabytkowej. Organ odwoławczy ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że nawet gdyby uznać zamierzony sposób użytkowania przedmiotowego obiektu za mieszczący się w funkcji administracyjno - usługowej, to z uwagi na to, że i tak sposób korzystania z części budynku posadowionego na nieruchomości położonej przy Al. [...] w W. negatywnie wpływa na środowisko, nie można go uznać za zgodny z ustaleniami planu. Powyższe twierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w sposób jednoznaczny świadczy, że organ ten nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a zatem nie ustalił, czy zamierzony sposób użytkowania przedmiotowego obiektu mieści się w funkcji administracyjno - usługowej. Ograniczenie się przez organ jedynie do stwierdzenia, iż okoliczność ta nie ma w sprawie znaczenia z uwagi na to, że zaistniała już inna przesłanka do nieuwzględnienia żądania strony postępowania stanowi naruszenie zasady praworządności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, dochodzenia prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli, udzielania pomocy prawnej (art. 1, art. 8, art. 9 K.p.a.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – w odpowiedzi na skargę – wniosło o jej oddalenie, tym samym podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że zaskarżone postanowienie z [...] czerwca 2014r. i utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta W. z [...] sierpnia 2013r. nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Po pierwsze nie doszło w sprawie do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 219 i art. 218 § 2 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. w stopniu który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach niniejszego zarzutu skarżąca podniosła, iż w sprawie nie przeprowadzono postępowania dowodowego, co doprowadziło do samowolnych i niepopartych żadnymi dowodami ustaleń w zakresie negatywnego wpływu korzystania z części budynku na środowisko. W kontekście powyższego twierdzenia skarżącej należy wskazać, że zgodnie z art. 217 § 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) albo gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). W sytuacji, gdy zaświadczenia wymaga przepis prawa, to według art. 218 § 2 K.p.a. organ może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Wynikająca z art. 218 § 2 K.p.a. możliwość przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, nie może być rozumiana jako "tworzenie" na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia, podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest w związku z tym kompletowanie w postępowaniu o wydanie zaświadczenia materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ zbiorach danych czy też akt innego rodzaju. Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W. postanowieniem z [...] czerwca 2013 r. – działając na podstawie art. 71 a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) - wstrzymał użytkowanie pomieszczenia serwerowni w budynku przy Al. [...] w W. bez wymaganego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania z dawnej drukarni i nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, w tym zaświadczenia Prezydenta W. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W zaistniałej sytuacji skarżąca wniosła do Prezydenta W. o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami planu miejscowego, jako niezbędnego do złożenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Stosownie do art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. [...]. Do zgłoszenia należy dołączyć zaświadczenie [...] prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Natomiast, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia – zgodnie z art. 71 a ust. 1 ustawy Prawo budowlane - właściwy organ, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części i 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2, czyli m. in. zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem art. 71 ust. 2 pkt ustawy Prawo budowlane wyraźnie wymaga zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami planu. Zaś ustalenia planu to nie tylko przeznaczenie terenu, ale i sposób jego zagospodarowania. Zaświadczenie, do złożenia którego zobowiązał skarżącą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, należy zakwalifikować do zaświadczenia, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a.). Zaświadczenie to jednak w brzmieniu art. 71 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. W zaświadczeniu tym organ dokonuje analizy i oceny, czy zamierzony sposób użytkowania jest zgodny z ustaleniami obowiązującego planu, a następnie stwierdza to wprost w zaświadczeniu. Jak ustaliły organy dla obszaru, na którym znajduje się obiekt budowalny skarżącej obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części II obszaru położonego wzdłuż linii średnicowej PKP, na odcinku od Dworca [...] do Dworca [...] uchwalony uchwałą nr [...] Rady W. z dnia [...] listopada 2010 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Z [...].12.2010 r., nr [...], poz. [...]). Obiekt budowlany usytuowany jest na terenie oznaczonym symbolem [...]. Według ustaleń ogólnych planu teren oznaczony symbolem AU - to teren administracji, usług/handlu (§ 4 ust. 1 pkt 2 planu). Z kolei w ustaleniach szczegółowych dotyczących całego obszaru ustala się ochronę środowiska przed uciążliwościami oraz szkodliwym oddziaływaniem obiektów i urządzeń przez: 1) zakaz lokalizacji obiektów i urządzeń, które ze względu na prowadzoną w nich działalność i stosowane rozwiązania techniczno - technologiczne wywołują uciążliwość dla środowiska lub wymagają zastosowania stref ochronnych; 2) w stosunku do obiektów istniejących, które szkodliwie oddziałują na środowisko, nakaz eliminacji tego oddziaływania na drodze technicznej bądź technologicznej. Ustalenia powyższe nie dotyczą obiektów i urządzeń inżynieryjnych, komunikacyjnych oraz technicznej obsługi miasta (wskazanych na rysunku planu) (§ 6 ust. 7 planu). Natomiast w ustaleniach szczegółowych dotyczących warunków zabudowy i zagospodarowania poszczególnych terenów, w tym więc i terenów administracji i usług oznaczonych na planie symbolem AU – według § 13: - ust. 1 - zezwala się wyłącznie na realizację obiektów o funkcji zgodnej z przeznaczeniem określonym w ust. 2, - ust. 2 - ustala się rozwój funkcji administracji i funkcji usługowych ponadlokalnych z zakresem handlu, gastronomi, kultury, rozrywki, - ust. 4 - wyklucza się lokalizowanie [...] obiektów przemysłowych oraz obiektów i urządzeń, których uciążliwość wykracza poza granice działki własnej, a w przypadku usług i urządzeń wbudowanych poza granice lokalu, - ust. 8 pkt 1 - dla terenu [...] ustala się likwidację obecnej zabudowy prowizorycznej i parterowej oraz adaptację stałą budynku Al. [...]. Mając za podstawę powyższe postanowienia planu organ odwoławczy prawidłowo uznał, że samowolna zmiana sposobu użytkowania z dawnej drukarni na serwerownię jest niezgodna z obowiązującym na terenie jej lokalizacji planem. Niemniej stanowisko to organ powinien przede wszystkim oprzeć na ustaleniach szczegółowych planu, a dotyczących warunków zabudowy i zagospodarowania m. in. terenów administracji i usług oznaczonych na planie symbolem "AU", nie zaś § 6 ust. 7 pkt 1 planu, jako że - jak sam podkreślił - informacje o uciążliwości dla terenów sąsiednich powodowane emisją hałasu i zanieczyszczeniami powietrza przez funkcjonowanie serwerowni uzyskał z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2013 r. Z § 13 ust. 1, ust. 2 i ust. 8 planu wyraźnie wynika, że na wymienionym terenie zezwala się wyłącznie na realizację (rozwój) obiektów o funkcji administracji i funkcjach usługowych ponadlokalnych z zakresu handlu, gastronomi, kultury i rozrywki, zaś dodatkowo dla terenu oznaczonym symbolem "[...]" ustala się likwidację obecnej zabudowy prowizorycznej i parterowej oraz adaptację stałą budynku Al. [...]. Oznacza to, że dokonana przez skarżącą w opisywanym obiekcie budowlanym zmiana sposobu użytkowania nie jest zgodna z przeznaczeniem określonym w planie, bowiem nie można zakwalifikować jej do funkcji administracji i funkcji usługowych ponadlokalnych z zakresu handlu, gastronomi, kultury i rozrywki. Nadto, w obecnie obowiązującym brzmieniu plan ustala likwidację obecnej zabudowy prowizorycznej i parterowej oraz adaptację stałą budynku Al. [...]. Chociaż stanowiska organu odwoławczego Sąd w pełni nie podzielił, to rozstrzygnięcie w formie odmowy wydania zaświadczenia z powodu niezgodności sposobu użytkowania obiektu budowlanego skarżącej z ustaleniami planu, pomimo błędnego uzasadnienia, uznał za prawidłowe. W konsekwencji za nienaruszające art. 219 i art. 218 § 2 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po drugie nie doszło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a., gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie postanowienia nie zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, w tym przypadku od uprzedniego rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego przez Starostę Powiatu L. w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na przebudowę oraz zmianę sposobu użytkowania powierzchni na serwerownię w istniejącym budynku dawnej drukarni przy Al. [...] w W. Samowolnej zmiany sposobu użytkowania drukarni na serwerownię nie legalizuje się bowiem przez uzyskanie pozwolenia na budowę, ale w ramach postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia, dlatego też doszło do zawieszenia postępowania o pozwoleniu na budowę. Po trzecie nie doszło do naruszenia art. 136 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. Zaś w zakresie przedmiotowego naruszenia pełnomocnik skarżącej nie zarzucił naruszenia konkretnego przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego regulującego instytucję wyłączenia organu administracji publicznej, uniemożliwiając Sądowi jego ocenę. Po czwarte skarżąca własnymi działaniami doprowadziła do sytuacji w jakiej obecnie się znajduje. Kierowanie wobec organów zarzutu narażenia jej słusznego interesu i prowadzenia postępowania z naruszeniem zasady zaufania do organów administracji publicznej jest pozbawione jakiejkolwiek słuszności. Z akt sprawy wynika bowiem, że: - [...] kwietnia 2010 r. skarżąca uzyskała decyzję o warunkach zabudowy na przebudowę i rozbudowę oraz zmianę sposobu użytkowania powierzchni na serwerownię w istniejącym budynku dawnej drukarni na terenie nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] przy Al. [...] w W. i wystąpiła o pozwolenie na budowę, - w 2011 r. toczyło się - na wniosek skarżącej - przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla W. postępowanie dotyczące stanu technicznego budynku – dawnej drukarni (jako obiektu budowlanego w nieodpowiednim stanie technicznym), zakończone decyzją z [...] kwietnia 2011 r. nakazującą skarżącej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości przez wykonanie określonych robót budowlanych, - w dniu [...] kwietnia 2012 r. Starosta L. – na wniosek skarżącej – zawiesił ww postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (z pisma Starosty z [...] lipca 2012 r. załączonego do skargi wynika, że doszło do wykonania robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia), - skarżąca w piśmie z [...] lutego 2012 r. poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w przedmiotowym obiekcie wykonano roboty adaptacyjne bez wymaganego zezwolenia (postanowienie PINB z [...].05.2013 r.), - w dniu [...] marca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania dawnej drukarni na serwerownię i w dniu [...] maja 2013 r. na mocy postanowienia – opartego na art. 71 a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane - wstrzymał użytkowanie pomieszczenia serwerowni i nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia m. in. zaświadczenia Prezydenta W. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego od [...] stycznia 2012 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - Zarząd Dzielnicy W. decyzją z [...] września 2013 r. stwierdził wygaśnięcie decyzji z [...] kwietnia 2010 r. o warunkach zabudowy uznając, że przeznaczenie obiektu na serwerownię (usługi teleinformatyczne) nie mieści się w przeznaczeniu określonym dla tego terenu w obowiązującym miejscowym planie – usługi administracji (biura) oraz usługi handlu, gastronomi, kultury rozrywki, - skarżąca [...] sierpnia 2013 r. wniosła o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami planu. W wyniku przeprowadzonego postępowania wydano zaskarżone skargą postanowienie z [...] czerwca 2014 r. i utrzymane nim w mocy postanowienie z [...] sierpnia 2013 r. Sąd badając legalność zaskarżonego postanowienia, w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji wyroku.