IV SA/Wa 1653/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 r. sprawy ze skarg: I. K. i Stowarzyszenia "Z." z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków I. oddala skargę Stowarzyszenia "Z." z siedzibą w W. II. ze skargi I. K., stwierdza nieważność Uchwały Rady Miasta O. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] III. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku IV. zasądza od Miasta O. na rzecz skarżącej I. K. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Rada Miasta O. uchwałą z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] uchwaliła regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Jako podmiot dostarczający wodę i odprowadzający ścieki w uchwale wskazano O. Sp. z o.o. w O. (dalej: "O."). Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Stowarzyszenie "Z." (dalej: "Stowarzyszenie") wezwało Radę Miasta O. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem przez Radę powyższej uchwały. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. wezwanie do usunięcia przez Radę Miasta O. naruszenia prawa spowodowanego podjęciem przez Radę wskazanej uchwały wystosowały również B.N. i I.K. Następnie pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. Stowarzyszenie złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. uchwałę Rady Miasta O. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzuciło naruszenie: - ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. nr 123, poz. 858 ze zm.), - ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podało, że nie otrzymało wniosku O. o zmianę Regulaminu. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków z dnia [...] maja 2012 r. widnieje na stronach internetowych O., jako obowiązujący. Wskazało, że w regulaminie tym usunięto obowiązujący w regulaminie z 2008 r. zapis o wymogu ustalenia przez przedsiębiorstwo wzoru protokołów odbioru przyłączy. Protokół końcowego odbioru przyłącza jest natomiast podstawą wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zezwolenia na użytkowanie budynku, jest podstawą podpisania umowy na dostawę wody i odbiór ścieków z O. (§ 17 pkt 7 ), ma istotne znaczenie przy obrocie nieruchomościami, bowiem jest podstawowym elementem dokumentacji budowlanej przekazywanej przyszłemu właścicielowi przy sprzedaży domu. Usunięcie tego zapisu z regulaminu pozwala na: uznaniowe odbiory przyłączy (częściowe i końcowe) przez O., uznaniowe odbiory budynków przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uznaniowe 1 podpisywanie przez O. umów z obywatelami na zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków. Powyższe powoduje brak kontroli Prezydenta nad działaniami spółki. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. skargę na przedmiotową uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły także B.N. i I.K. W skardze wniosły o stwierdzenie nieważności ww. uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: - ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, - ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Regulamin, który został uchwalony przez Radę Miasta dnia [...] maja 2012 r. nie został opublikowany. Skarżące nie otrzymały wniosku O. dotyczącego zmiany Regulaminu. Wskazały, że w Regulaminie z dnia [...] maja 2012 r. usunięto obowiązujący w 2008 r. zapis o wymogu ustalenia przez O. wzoru protokołów odbioru przyłączy (§ 17 pkt 4). W ocenie skarżących protokoły odbiorów są bardzo ważnym elementem odbioru przyłącza, zaś protokół końcowy jest podstawą podpisania umowy na dostawę wody i odbiór ścieków z O. (§ 17 pkt 7 Regulaminu), podstawą wydania przez Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego zezwolenia na użytkowanie budynku, ma istotne znaczenie przy obrocie nieruchomościami, bowiem jest podstawowym elementem dokumentacji budowlanej przekazywanej przyszłemu właścicielowi przy sprzedaży domu. Uchwalony, ale nieopublikowany Regulamin likwidując ten zapis, nie zaproponował nic w zamian. Skarżące podkreśliły, że jest to ważne w ich przypadku, bowiem przyłącza i sieci na ich osiedlu zostały wykonane z rażącym naruszeniem prawa, a nawet samowoli budowlanej, z winy także O., które niczego nie nadzorowało, chociaż jest uczestnikiem na każdym etapie odbioru przyłączy i sieci. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zezwolenia na użytkowanie budynków na osiedlu bez protokołów końcowego odbioru. Trwa postępowanie naprawcze prowadzone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżące podały również, że nie otrzymały od Prezydenta O. kopii Regulaminu przygotowanego przez O. do uchwały z dnia [...] maja 2012 r. Natomiast art. 19 ust. 1 ustawy wyraźnie wskazuje, że Regulamin powinien zawierać: "sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;". W odpowiedziach na ww. skargi Rada Miasta O. wniosła o ich oddalenie. W opinii organu zarówno Stowarzyszenie jak i B.N. oraz I.K. nie wykazali interesu prawnego ani jego naruszenia zaskarżoną uchwałą dlatego też skargi, jako niespełniające wymogu art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594) powinny zostać oddalone. Ponadto odnosząc się do zarzutów braku opublikowania Regulaminu Rada Miasta O. wskazała, że ewentualne uwzględnienie skargi w oparciu o art. 101 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym mogłoby polegać na nakazaniu gminie przez organ nadzoru wykonania niezbędnych czynności. Wskazano jednocześnie, że przedmiotowy Regulamin został ogłoszony [...] czerwca 2013 r. w Dz. U. Województwa [...] poz. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 3 października 2013 r. odrzucił skargę B.N. W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2014 r. (stanowiącym uzupełnienie skargi) J.K. zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego, przejawiającego się w powtarzaniu i modyfikowaniu przepisów ustawowych przy jednoczesnym zaniechaniu uregulowania zagadnień wskazanych w upoważnieniu ustawowym, co skutkuje brakiem jego należytego wykonania. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez brak dokonania analizy projektu zmiany Regulaminu. W piśmie wskazano, że na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzenia ścieków jest wymagane uzyskanie zezwolenia (art. 16 ust. 1 ustawy), które powinno określać m.in. warunki, zakres i tryb kontroli realizacji zezwolenia i przestrzegania regulaminu (art. 18 ustawy). Uchwalony Regulamin nie daje żadnych możliwości realizacji wymagań ustawowych z art. 18 ustawy. Strona wskazała także, że zaskarżonym Regulaminie wprowadzono zmianę § 17 ust. 4 w stosunku do poprzedniego Regulaminu powodującą, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie ma obowiązku opracowania i zatwierdzania jednolitego wzoru protokołu odbiorów z prób, z odbiorów technicznych, z odbiorów częściowych i z odbiorów końcowych, co pozwala przedsiębiorstwu na manipulację treścią protokołów w zależności od potrzeb przedsiębiorstwa. Stowarzyszenie w piśmie procesowym z [...] lutego 2014 r. powtórzyło zarzuty zawarte w piśmie procesowym I.K. Ponadto podniosło, że realizacja celów statutowych przez Stowarzyszenie, jak i fakt, że członkowie stowarzyszenia korzystają z usług O. powoduje, że udział Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu jest uzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że konieczne jest oddalenie skargi Stowarzyszenia "Z." bowiem zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia tego podmiotu. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu skarżącego. Brak bezpośredniego wpływu uchwały na sferę prawną określonego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu stosownej legitymacji. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Dlatego też skarżący podmiot musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Skarżący podmiot musi udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Ponieważ Stowarzyszenie "Z." nie wykazało, że zaskarżona uchwała narusza jego prawny interes lub uprawnienie skargę tego podmiotu należało oddalić. Rozpoznając skargę I.K. Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej bowiem jej nieruchomość znajduje się na terenie obowiązywania zaskarżonej uchwały zaś w związku z jej uregulowaniami skarżąca ma utrudnioną możliwość podłączenia do sieci wodociągowej. Po zbadaniu sprawy Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała dotknięta jest wadami, które stanowią istotne naruszenie przepisów prawa i w związku z tym Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał lub zarządzeń organów gminy ma znaczenie prawne dla oceny czy zaskarżany akt może funkcjonować w obrocie prawnym, czy też winien być wyeliminowany z obrotu. Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. W § 1 zaskarżonej uchwały przyjęto uregulowanie, zgodnie z którym regulamin określa zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków realizowanych przez O. Sp. z o.o. w O. Uregulowanie powyższe narusza przepisy art. 1 i art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. nr 123, poz. 858 ze zm.), W art. 19 ust. 2 ustawy, ustawodawca przyjął, że regulamin winien określać jedynie prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. A zatem zakres przedmiotowy regulaminu - zgodnie z wolą ustawodawcy - winien być węższy, niż przyjęty w zaskarżonej uchwale. Przywołany § 1 regulaminu, nawiązuje w zasadniczej części do treści art. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zgodnie z którym określono zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo - kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a także zasady ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów. W tej sytuacji, poprzez treść § 1, zaskarżony akt przekroczył zakres przedmiotowy, wyznaczony w art. 19 ust. 2 ustawy. Również § 1 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (załącznik do uchwały) wskazuje jako podmiot dostarczający wodę O. Sp. z o.o. w O.. Paragraf ten umiejscowiony jest w Regulaminie w Rozdziale I "Postanowienia ogólne". Stosując wykładnię systemową należy zatem stwierdzić, że treść tegoż przepisu ( § 1 uchwały i § 1 załącznika do uchwały) ma wpływ na interpretację całej uchwały. Nadto, co również należy wziąć pod uwagę, przepis ten może być podstawą wprowadzania konkretnych uregulowań zmierzających w kierunku sprzecznym z ustawą, a konkretnie ze wskazanym powyżej przepisem art. 19 Istotnym naruszeniem prawa jest wskazanie w omawianym tu przepisie § 1 uchwały i § 1 załącznika tj. Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego, jako świadczącego usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta O. Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Przepisy art. 1, art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy nie dają podstaw do konkretyzowania w regulaminie, ani odbiorców, ani przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego. Odnośnie przepisów dotyczących minimalnego poziomu usług świadczonych przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji, regulamin odsyła w tym zakresie do rozporządzeń: Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. Nr 61, poz. 417 ze zm.), Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), Ministra Budownictwa z dnia 14 lipca 2006r. w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych (Dz. U. Nr 136, poz. 964 ). Regulamin w swej treści nie zawiera przepisów, o których mowa w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli dotyczących minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Odesłanie do odpowiednich rozporządzeń wykonawczych nie spełnia wymogu z art. 19 ust. 2 pkt 1, albowiem przepis ten wyraźnie stanowi, że regulamin powinien określać m.in. minimalny poziom usług, co należy rozumieć w ten sposób, że już z treści regulaminu winny wynikać parametry dotyczące minimalnego poziomu usług. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona uchwała dotknięta jest wadami, które stanowią istotne naruszenie przepisów prawa. Ze względu na zakres stwierdzonych w uchwale uchybień prawnych, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.) - Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Stosownie do treści art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.