IV SA/Wa 1658/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej organ) po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] na postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2018 r., znak: - [...] umarzające postępowanie w przedmiocie wniosku Stowarzyszenia "[...]" z dnia [...] kwietnia 2015 r. o dopuszczenie na prawach strony do postępowania z wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej skarżący) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie turbiny wiatrowej o numerze [...] wraz z urządzeniami towarzyszącymi (przyłącze energetyczne 30 kV i przyłącze światłowodowe) oraz terenami utwardzonymi (plac serwisowy, droga dojazdowa i zjazd) przewidzianej do realizacji na działkach o nr ewidencyjnych gruntów [...], [...], [...] i [...] w obrębie miejscowości [...], gmina [...] - uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Stan sprawy był następujący: W dniu [...] lutego 2015 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wystąpił do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie turbiny wiatrowej o numerze [...] wraz z urządzeniami towarzyszącymi (przyłącze energetyczne 30 kV i przyłącze światłowodowe) oraz terenami utwardzonymi (plac serwisowy, droga dojazdowa i zjazd) przewidzianej do realizacji na działkach o nr ewidencyjnych gruntów [...], [...], [...] i [...] w obrębie miejscowości [...], gmina [...]. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] wystąpiło o dopuszczenie do udziału w ww. postępowaniu powołując się na art. 31 § 1 pkt 2 KPA. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...] Wójt odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Wobec cofnięcia przez Spółkę wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w dniu [...] czerwca 2015 r. Wójt umorzył postępowanie w sprawie. Decyzja umarzająca stała się ostateczna. Stowarzyszenia "[...]" wniosło zażalenie na postanowienie Wójta w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w ww. postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lutego 2016r. sygn. akt IV SA/Wa 2899/15 uchylił postanowienie SKO z dnia [...] lipca 2015 r. oraz poprzedzające je postanowienie Wójta z dnia [...] kwietnia 2015 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 czerwca 2017r. sygn. akt II OSK 2019/16, oddalił skargę kasacyjną. W dniu [...] lutego 2018 r. Wójt Gminy [...] ponownie rozpoznał wniosek Stowarzyszenia "[...]" z dnia [...] kwietnia 2015 r. i umorzył postępowanie. Uzasadniając swoje stanowisko, organ I instancji wskazał, że cofnięcie wniosku o ustalenie warunków zabudowy i umorzenie postępowania głównego spowodowało, że przestał istnieć przedmiot postępowania wpadkowego z wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu głównym. W tej sytuacji, w ocenie Wójta Gminy [...], wniosek stał się bezprzedmiotowy, a postępowanie należało umorzyć w całości. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] uchyliło w/w postanowienie organu I instancji oraz przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem organu, Wójt umarzając postępowanie nie zrealizował wytycznych i wskazań zawartych w wyrokach sądów administracyjnych bowiem uchylił się od merytorycznego rozpoznania wniosku Stowarzyszenia "[...]" o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. W ocenie SKO, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na konieczność uwzględnienia przedmiotowego wniosku Stowarzyszenia pomimo wydania decyzji co do istoty sprawy to jest decyzji umarzającej. Według organu, Wójt powinien dopuścić Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu, co spowodowałoby utratę przez decyzję umarzającą ostateczności i obowiązek doręczenia Stowarzyszeniu tej decyzji. Z powyższym stanowiskiem nie zgodziła się [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], wnosząc skargę na postanowienie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] uchylające postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2018 r., znak: - [...] umarzające postępowanie w przedmiocie wniosku Stowarzyszenia "[...]" z dnia [...] kwietnia 2015 r. o dopuszczenie na prawach strony do postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 153 ppsa poprzez uchylenie przez SKO postanowienia organu I instancji wobec stwierdzenia, że wydane zostało ono wbrew ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania, zawartym w wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2899/15 oraz wyroku NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2019/16, w sytuacji, gdy: (i) WSA ani NSA w drodze stosowania art. 153 ppsa nie przesądziły wydania konkretnej treści rozstrzygnięcia przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wójta, ani nie wkroczyły w domenę swobodnej oceny dowodów przysługującej temu organowi administracji publicznej, (ii) umorzenie postępowania nie odnosiło się do tego, czy Stowarzyszenie wykazało spełnienie przesłanek z art. 31 kpa, a do czego sprowadza się ocena prawna zawarta w wyroku WSA i wyroku NSA, a zatem umorzenie postępowania przez Wójta wobec uwzględnienia okoliczności występowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji umarzającej, kończącej sprawę główną, nie oznacza naruszenia art. 153 ppsa, a w konsekwencji SKO nie miało podstaw do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 kpa. 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 16 § 1 i 2 kpa poprzez uchylenie przez SKO postanowienia organu I instancji w wyniku pominięcia okoliczności, że istnienie w obrocie prawnym ostatecznej i prawomocnej decyzji umarzającej oznacza, że wygasło uprawnienie Stowarzyszenia do dopuszczenia do udziału w postępowaniu, a uwzględnienie wniosku Stowarzyszenia prowadzi do utraty cechy ostateczności przez taką decyzję, w sytuacji, gdy: (i) Wójt nie był zobowiązany do wstrzymywania się z wydaniem decyzji kończącej postępowanie główne do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania wpadkowego w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, ani takie postępowanie wpadkowe nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania głównego, (ii) przepisy kpa nie przewidują instytucji "utraty cechy ostateczności decyzji', stąd decyzje ostateczne, zgodnie z zasadą ich trwałości wynikającą z art. 16 kpa, mogą być weryfikowane tylko wyjątkowo w sposób i tylko w trybie przewidzianym w przepisach kpa, ewentualnie wskutek przeprowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi na decyzję wydaną w postępowaniu głównym, a zatem wydanie postanowienia wpadkowego nie może powodować "utraty cechy ostateczności" decyzji wydanej w postępowaniu głównym. W ocenie skarżącego, powyższe prowadzi do wniosku, że rozpatrzenie merytorycznie żądania organizacji społecznej po wydaniu decyzji ostatecznej, kończącej postępowanie w sprawie głównej, jest bezprzedmiotowe, a wobec tego, postanowienie organu I instancji umarzające postępowanie jest zgodne z prawem i zaskarżone postanowienie winno zostać uchylone. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wniósł o uwzględnienie skargi oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a także o zwrot kosztów postępowania. Jednocześnie, skarżący wniósł o uwzględnienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] skargi w całości, to jest o dokonanie autoweryfikacji zaskarżonego postanowienia przed skierowaniem skargi do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej ppsa, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] uchylające postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2018 r., znak: - [...] umarzające postępowanie w przedmiocie wniosku Stowarzyszenia "[...]" z dnia [...] kwietnia 2015 r. o dopuszczenie na prawach strony do postępowania z wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie turbiny wiatrowej o numerze [...] wraz z urządzeniami towarzyszącymi (przyłącze energetyczne 30 kV i przyłącze światłowodowe) oraz terenami utwardzonymi (plac serwisowy, droga dojazdowa i zjazd) przewidzianej do realizacji na działkach o nr ewidencyjnych gruntów [...], [...], [...] i [...] w obrębie miejscowości [...], gmina [...]. Należy zgodzić się ze skarżącym, że wniosek Stowarzyszenia "[...]" o dopuszczenie do udziału w postępowaniu zainicjował nowe postępowanie administracyjne, mające charakter wpadkowy wobec postępowania głównego, toczącego się w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Kontrola sądów administracyjnych przeprowadzona w postępowaniach o sygn. akt IV SA/Wa 2899/15 oraz sygn. akt II OSK 2019/16, sprowadzała się zatem do zbadania prawidłowości powyższego postanowienia wydanego w postępowaniu wpadkowym, a ocenie nie podlegały kwestie odnoszące się w do sprawy głównej. Istotą postępowania incydentalnego jest to, że w jego toku załatwia się kwestie dodatkowe, które pojawiają się w czasie postępowania zasadniczego. Postępowanie wpadkowe nie jest postępowaniem samodzielnym, które może być prowadzone bez związku, czy też – jak to mam miejsce w niniejszej sprawie – bez istnienia postępowania głównego. W kontrolowanej sprawie bezspornym jest, że wniosek z dnia [...] lutego 2015 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie turbiny wiatrowej o numerze [...] wraz z urządzeniami towarzyszącymi (przyłącze energetyczne 30 kV i przyłącze światłowodowe) oraz terenami utwardzonymi (plac serwisowy, droga dojazdowa i zjazd) przewidzianej do realizacji na działkach o nr ewidencyjnych gruntów [...], [...], [...] i [...] w obrębie miejscowości [...], gmina [...], został cofnięty przez inwestora w dniu [...] czerwca 2015 r. Strony wezwane do zajęcia stanowiska w tej kwestii przez organ I instancji nie wyraziły sprzeciwu, zatem Wójt Gminy [...] dokonał prawidłowej oceny, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015r. znak [...] umorzył postępowanie zainicjowane wyżej opisanym wnioskiem. Wobec niewniesienia odwołania postanowienie to stało się ostateczne, kończąc jednocześnie byt postępowania głównego. Organ I instancji słusznie wskazał, że rozpoznając wniosek Stowarzyszenia "[...]" z dnia [...] kwietnia 2015r. o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu głównym, nie można było pominąć okoliczności, że postępowanie to już nie istnieje, a w konsekwencji nie istnieje już także przedmiot postępowania wpadkowego. Należy zgodzić się ze skarżącym, że Wójt Gminy [...] prawidłowo ocenił, że – na dzień orzekania – wniosek Stowarzyszenia jest bezprzedmiotowy zatem postępowanie, zgodnie z art. 105 § 1 kpa, podlegało umorzeniu w całości. Z treści ostatnio powołanego przepisu wynika wprost, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej umarza postępowanie odpowiednio w całości albo w części. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, umorzenie postępowania przez organ I instancji nie nastąpiło z przyczyn badanych przez sądy administracyjne w postępowaniach o sygn. akt IV SA/Wa 2899/15 oraz sygn. akt II OSK 2019/16, tj. nie odnosiło się do kwestii spełnienia czy też nie przez Stowarzyszenie "[...]" przesłanek z art. 31 kpa. W konsekwencji rozstrzygnięcie organu I instancji nie sprzeciwiało się ocenie prawnej wyrażonej w orzeczeniach kończących te postępowania i wbrew ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie naruszyło dyspozycji art. 153 ppsa. Ma rację skarżący podnosząc, że organ odwoławczy, uzasadniając decyzję kasatoryjną, błędnie uznał, że umarzając postępowanie organ I instancji nie zrealizował wytycznych i wskazań Sądów, zawartych w wyrokach, co do wniosku o dopuszczenie Stowarzyszenia "[...]". Zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jaki i Naczelny Sąd Administracyjny, poza wywodem dotyczącym spełnienia przez Stowarzyszenie "[...]" przesłanek z art. 31 kpa, nie zawarł dla organu żadnych wytycznych i wskazań co do dalszego postępowania. Reasumując: bezpodstawnie organ II instancji uznał, że umorzenie postępowania wpadkowego wobec nieistnienia postępowania głównego – w realiach niniejszej sprawy – narusza art. 153 ppsa. W ocenie Sądu organ I instancji prawidłowo uznał, że zaistniały przesłanki art. 105 § 1 kpa i postępowanie wpadkowe jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu w całości. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Ponownie rozpatrując sprawę, organ winien przyjąć stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ----------------------- 7