IV SA/Wa 166/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w stosunku do planowanych robót uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią z mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] października 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z art. 118 ust. 7 pkt. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] lutego 2015 r., znak [...], którą zgłoszono sprzeciw w stosunku do planowanych robót, a także nałożono obowiązek uzyskania dla przedmiotowego przedsięwzięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części obejmującej nałożenie obowiązku uzyskania dla przedmiotowego przedsięwzięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w zakresie tym umorzył postępowanie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że pismem z 21 stycznia 2015 r. zastępca Dyrektora ds. Konserwacji i Eksploatacji [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] zgłosił Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...] zamiar wykonania działań w zakresie utrzymania śródlądowych wód powierzchniowych pn. usuwanie szkód powodziowych na ciekach podstawowych – zabudowa wyrwy, brzeg lewy potoku L. w km 12+125 - 12+158 w miejscowości M., gmina M., powiat k. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] na podstawie art. 118 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody wniósł sprzeciw wobec zamierzonego przeprowadzenia prac pn. "usuwanie szkód powodziowych na ciekach podstawowych - zabudowa wyrwy, brzeg lewy potoku L. w km 12+125 - 12+158 w miejscowości M., gmina M., powiat k.", polegających na wykonaniu opaski siatkowo-kamiennej w km 12+125 - 12+158 na długości 33 mb w celu zabezpieczenia stopy skarpy w obrębie drogi gminnej, a także nałożył obowiązek uzyskania dla przedmiotowego przedsięwzięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie organu planowane zamierzenie wykracza poza zakres utrzymania wód i ze względu na swój charakter będzie stanowić regulację wód. W związku z powyższym zamierzone przedsięwzięcie powinno zostać zakwalifikowane zgodnie z § 3 ust. 1 pkt. 65 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. nr 213, poz. 1397 z późn. zm.) jako budowle przeciwpowodziowe, z wyłączeniem przebudowy wałów przeciwpowodziowych polegającej na doszczelnieniu korpusu wałów i ich podłoża, w celu ograniczenia możliwości ich rozmycia i przerwania w czasie przechodzenia wód powodziowych, a także regulacja wód lub ich kanalizacja rozumiana jako zagospodarowanie wód umożliwiające ich wykorzystywanie do celów żeglugowych na skutek czego konieczne będzie dla niego wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W odwołaniu [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] zaskarżonej decyzji zarzucił niewłaściwą interpretację przepisów prawa w kwestii regulacji wód. W ocenie Skarżącego regulacją wód nie można określić doraźnych prac związanych z zabudową wyrw popowodziowych z wykorzystaniem opasek brzegowych, wykonywanych na krótkich odcinkach cieku. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska rozpatrując odwołanie wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 118 ust. 7 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym regionalny dyrektor ochrony środowiska wnosi, w drodze decyzji, sprzeciw, jeżeli: zgłoszenie dotyczy działań objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a ta decyzja nie została wydana. Organ odwoławczy stwierdził, iż w sprawie istotne jest ustalenie charakteru planowanego przedsięwzięcia. Zdaniem organu z treści § 3 ust. 1 pkt. 65 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wynika, że wszelkie prace określane jako regulacja wód, czyli podejmowanie działań polegających m.in. na kształtowaniu przekroju podłużnego i poprzecznego oraz układu poziomego koryta cieku naturalnego, których celem jest poprawa warunków korzystania z wód i ochrona przeciwpowodziowa stanowią przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, przed realizacją którego w myśl art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, z późn. zm.) wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. 118 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody w przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w stosunku do których nie przeprowadzono oceny oddziaływania na środowisko, do zgłoszenia, o którym mowa w art. 118 ust 1 ww. ustawy, należy dołączyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z przedłożoną do wniosku dokumentacją przedmiotowe przedsięwzięcie polegać będzie na wykonaniu opaski z koszy siatkowo-kamiennych z trzech warstw koszy siatkowo-kamiennych o wysokości 1,5 m, na warstwie wyrównawczej z narzutu kamiennego o grubości średnio 20 cm na długości 33 m w km 12+125 - 12+158 potoku L. Z informacji przedstawionych przez [...]ZMiUW w [...], wynika, że potok L. stanowi ciek [...], który charakteryzują duże spadki podłużne i poprzeczne zlewni, co powoduje, że wody powodziowe mają rwący nurt i dużą siłę niszczenia koryta. Potok L. na całej długości w miejscowości M. płynie w stanie naturalnym, z istniejącymi lokalnymi zabezpieczeniami brzegów opaską z koszy siatkowo-kamiennych w miejscach gdzie występowało zagrożenie katastrofą budowlaną dla budynków mieszkalnych, gospodarczych, dróg lub infrastruktury technicznej. Na odcinku potoku L. w miejscowości M. (od km 12+125 - do km 12+158), na którym planuje się wykonanie zgłoszonych prac, ma on obecnie przebieg naturalny. Zgodnie z załączoną dokumentacją, w wyniku zaplanowanych prac na wyżej wskazanym odcinku potoku L. dojdzie do profilowania brzegu i częściowo dna, a zatem odcinek ten zyska nowy przekrój poprzeczny i podłużny (w wyniku realizacji robót nastąpi zmiana istniejących rzędnych lewego brzegu). Należy wskazać, że [...]ZMiUW w zgłoszeniu określił, że planowane na potoku L. prace wynikają z art. 26 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 469), zgodnie z którym do obowiązków właściciela śródlądowych wód powierzchniowych należy zapewnienie swobodnego spływu wód powodziowych oraz lodów, a także, iż zaplanowane działania mają na celu zabezpieczenie lewej skarpy potoku przed wodami powodziowymi. Ponadto w zażaleniu wniesionym pismem z dnia 11 marca 2015 r. znak [...] sam [...]ZMiUW wskazał, że zaplanowane w zgłoszeniu prace na odcinku potoku L. będą stanowić budowlę regulacyjną. Sam Skarżący wskazał również, że planowane prace swoim zakresem będą wykraczać poza zakres zadań związanych z utrzymaniem wód, wymienionych w art. 22 ust. 1b ustawy Prawo wodne. W związku z powyższym należy uznać, że prace w planowanym zakresie stanowią regulację wód. Zgodnie bowiem z art. 67 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 poz. 469 t.j.) "regulację wód" definiuje się jako regulację koryt cieków naturalnych, która służy poprawie warunków korzystania z wód i ochronie przeciwpowodziowej i polega na podejmowaniu przedsięwzięć, których zakres wykracza poza działania związane z utrzymaniem wód (o których mowa w art. 22 ust. 1 b), a w szczególności na kształtowaniu przekroju podłużnego i poprzecznego oraz układu poziomego koryta cieku naturalnego. Tym samym należy stwierdzić, że planowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, które wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem organu, słusznie uznał Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] w zaskarżonej decyzji, że w wyniku przeprowadzonych prac dojdzie do wykonania budowli regulacyjnej (opaski brzegowej) oraz profilowania brzegu, a także prawidłowo wskazał że opaska siatkowo - kamienna wykracza poza zakres zadań związanych z utrzymaniem wód, wymienionych w art. 22 ust 1 b ustawy Prawo wodne. Dalej organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nieprawidłowo nałożył na inwestora obowiązek uzyskania dla przedmiotowego przedsięwzięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, z uwagi na fakt, iż ww. obowiązek wynika z mocy samej ustawy (art. 118 ust. 7 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody). Organ I instancji ma za zadanie ustalić, czy w danej sprawie konieczne jest uzyskanie przez Inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i jeśli stwierdzi, że taka sytuacja zachodzi, wnosi on sprzeciw na podstawie art. 118 ust. 6 i 7 ustawy o ochronie przyrody. W związku z powyższym należało uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji w części obejmującej nałożenie obowiązku uzyskania dla przedmiotowego przedsięwzięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w zakresie tym umorzyć postępowanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc w jej motywach, że organy obu instancji niewłaściwie zinterpretowały przepisy prawa, przede wszystkim art. 67 Prawa wodnego, zgodnie z którym regulacja koryt cieków naturalnych służy poprawie korzystania z wód i ochronie przeciwpowodziowej. Regulacją wód nie można określać doraźnych prac związanych z zabudową lokalnych wyrw popowodziowych z wykorzystaniem opasek brzegowych, wykonywanych na krótkich odcinkach cieku, gdyż wyłącznym celem tych działań jest odbudowa i ochrona lub utrwalenie brzegu oraz zabezpieczenie znajdujących się w pobliżu obiektów budowalnych takich jak: budynki, drogi, mosty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a. ), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2015 r., którą uchylono decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. w części obejmującej nałożenie obowiązku uzyskania dla przedmiotowego przedsięwzięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w zakresie tym umorzono postępowanie, w pozostałym zaś zakresie decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy, tj. w części wniesienia sprzeciwu w stosunku do planowanych robót polegających na usuwaniu szkód powodziowych na ciekach podstawowych – zabudowa wyrwy, brzeg lewy potoku L. w km 12+125 - 12+158 w miejscowości M. Organy obu instancji uznały, że planowane prace zgodnie z art. 67 ust. 1 i 2 Prawa wodnego stanowią regulację wód, gdyż ich zakres przekracza działania związane z utrzymaniem wód, o których mowa w art. 22 ust. 1b tej ustawy. Zdaniem organów planowane prace stanowią zgodnie z § 3 ust.1 pkt 65 rozporządzania Rady Ministrów z dnia 9 listopada 20120 r. przedsięwzięcie mogące potencjalnie negatywnie oddziaływać na środowisko. Wobec tego do zgłoszenia, o którym mowa w art. 118 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, należy zgodnie ust. 3 tego przepisu dołączyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Analizując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, podzielić należy stanowisko strony skarżącej, że organy obu instancji niewłaściwie uznały, że wskazane we wniosku z dnia 21 stycznia 2015 r. prace są działaniami stanowiącymi regulację wód w rozumieniu art. 67 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne. Słusznie wywodzi skarżący, że przepis art. 67 ustawy określa czemu służy, jakie cele stawia i co powinna zapewniać regulacja wód. Ustawodawca wyraźnie wskazał w ust. 1 powołanego artykułu, że regulacja wód służy poprawie korzystania z wód i ochronie przeciwpowodziowej. Na czym polega korzystanie z wód określa art. 31 ustawy Prawo wodne, z treści którego nie wynika aby prace objęte wnioskiem skarżącego były w nim ujęte jako korzystanie z wód. Do wskazanych we wniosku prac nie odnoszą się również przepisy zawarte w Dziale Va Prawa wodnego regulujące zagadnienia dotyczące ochrony przeciwpowodziowej. Zgodnie z ust. 2 art. 67 Prawa wodnego regulacja wód polega na podejmowaniu, przedsięwzięć dotyczących kształtowania przekroju podłużnego i poprzecznego oraz układu poziomego koryta cieku naturalnego. Regulację wód stanowią w szczególności działania niebędące działaniami związanymi z utrzymaniem wód, o których mowa w art. 22 ust.1b. Z treści tego przepisu wynika, że regulacją wód nie będą działania związane z utrzymaniem wód wymienione w art. 22 ust.1b Prawa wodnego. Ustawodawca w art. 21 ust.1 Prawa wodnego określił, że utrzymanie wód stanowi obowiązek ich właściciela. Utrzymanie wód publicznych stanowi obowiązek ich właściciela i obejmuje działania: 1) wynikające z planu utrzymania wód; 2) niewynikające z planu utrzymania wód, jeżeli zachodzi pilna i uzasadniona konieczność realizacji tych działań z uwagi na zapewnienie ochrony przed powodzią lub w związku z koniecznością usunięcia skutków powodzi (ust.2). Utrzymywanie wód ma na celu zapewnienie m.in. ochronę przed powodzią lub usuwanie skutków powodzi (art. 22 ust.1a pkt 1 Prawa wodnego). W art. 22 ust. 1b Prawa wodnego ustawodawca zawarł katalog działań realizowanych w celu utrzymywania wód, do których należy m.in. zasypywanie wyrw w brzegach i dnie śródlądowych wód powierzchniowych oraz ich zabudowę biologiczną (pkt 5). Ze znajdującego się w aktach administracyjnych pisma z dnia 21 stycznia 2015 r. Wynika, że skarżący dokonał zgłoszenia wykonania działań w zakresie utrzymania śródlądowych wód powierzchniowych związanych z koniecznością usunięcia wyrwy w lewym brzegu potoku L. powstałej podczas przepływu wód powodziowych w lipcu 2014 roku, czyli prac mających na celu zabezpieczenie tego brzegu przed dalszą erozją. W zgłoszeniu podano, że celem tych prac jest również przeciwdziałanie katastrofie budowlanej, gdyż dalsza erozja brzegu potoku zagraża użytkownikom drogi gminnej ul. Z., gdyż zniszczony brzeg oddalony jest od tej drogi na odległość od 2-5 m. Prace związane z zatrzymaniem erozji lewego brzegu potoku L. w km 12+125 - 12+158 polegać będą na wykonaniu zabezpieczenia stopy skarpy opaską z koszy siatkowo-kamiennych o wysokości 1,5 m, na warstwie wyrównawczej z narzutu kamiennego o grubości średnio 20 cm. Dolna warstwa opaski będzie składała się z koszy o wys. 1,5x0,5 m, warstwa środkowa i górna z koszy 1,0x0,5 m. Powyżej opaski skarpa będzie wyprofilowana i obsiana mieszanką traw. W piśmie z dnia 18 lutego 2015 r. skarżący dodatkowo wyjaśnił, iż w przypadku tego potoku przy wyerodowanych brzegach o prawie pionowych skarpach kosze w formie opaski są zabezpieczeniem, które nie ingeruje w kształt naturalny cieku. W celu nadania bardziej naturalnego charakteru opaski zaproponowano wykonanie humusowania wszystkich powierzchni płaskich i obsiew mieszanką traw. Wnęki za koszami zostaną zasypane ziemią z zagęszczeniem i obsiewem. Zaproponowano obsadzenie nasypów za koszami sadzonkami z wikliny. Wskazano, że planowane wykonanie zabezpieczenia lewej skarpy potoku przed wodami powodziowymi prowadzone będą w okresie niskich stanów wód, przy możliwie jak najmniejszej ingerencji w dno potoku. Z wnikliwej analizy dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że planowane przez stronę skarżącą prace, wbrew stanowisku organów obu instancji, nie można uznać za regulację wód w rozumieniu art. 67 ust.1 i 2 Prawa wodnego. Przede wszystkim zauważyć należy, że prace objęte zgłoszeniem wynikają z konieczności naprawy zniszczonego wezbranymi wodami lewego brzegu potoku L., co też obrazuje znajdujący się w aktach materiał fotograficzny. Z oglądu materiału fotograficznego wynika, że prace te mają zapewnić ochronę przed powodzią, jak również przeciwdziałać powiększaniu się tej wyrwy, tym samym przeciwdziałać ewentualnemu zagrożeniu bezpieczeństwa użytkownikom drogi gminnej. Charakter opisanych prac mieści się w zakresie obowiązków skarżącego utrzymywania wód publicznych, o których stanowi art. 21 ust.1a pkt 2 Prawa wodnego. Celem tych prac jest zapewnienie ochrony przed powodzią, jak również usuwaniem skutków spowodowanych wezbranymi wodami potoku ( art. 22 ust. 1 tej ustawy). Zdaniem Sądu planowane do wykonania prace należy uznać za działania, o których mowa w art. 22 ust.1b pkt 5 Prawa wodnego. Prace te, jak wskazał skarżący, mają bowiem polegać na zasypaniu wyrwy w brzegu poprzez wykonanie trzech warstw koszy siatkowo-kamiennych, humusowaniu powierzchni płaskich i obsianiu ich mieszanką traw, zasypaniu ziemią wnęk za koszami i obsadzeniu wikliną. Z treści zgłoszenia, jak i późniejszego pisma skarżącego nie wynika, jak twierdzą organy, aby w wyniku opisanych w nich prac doszło do profilowania brzegu i dna potoku, skutkiem czego odcinek objęty pracami miałby uzyskać nowy przekrój podłużny i poprzeczny. Na marginesie powyższego zauważyć należy, iż wedle art. 118b pkt 4 ustawy o ochronie przydroży przepisów art. 118 i art. 118a nie stosuje do działań, o których mowa w art. 22 ust.1b ustawy – Prawo ochrony środowiska. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji z dnia [...] lutego 2015 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 118 ust.1ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 21, art. 22 ust.1 i ust. 1b lit. 5) , art. 67 ust.1 i 2 ustawy Prawo wodne, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.