IV SA/Wa 1660/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.),, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M. P. i H. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2006 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2006r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - po rozpoznaniu wniosku M. i H. P. o ponowne rozpoznanie sprawy -utrzymał w mocy własną decyzję dnia [...] marca 2006r., którą Minister odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji byłego Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1976 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi Z. w gminie P. części dotyczącej wsi Z. oznaczonych jako działki nr [...],[...] i [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: W toku postępowania o scalenie gruntów we wsi Z. wydzielono min. działkę nr [...] o powierzchni 0,55ha jako współwłasność R.S., S. G. i C. K. oraz działki nr [...] o powierzchni 0,47 ha i nr [...] o powierzchni 1,60 ha jako własność R. S.. W roku 1991 r. właścicielem działek nr [...] i [...] został W. K., który aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 1995 r. zbył je na rzecz małżonków M. i H. P.. W 2002 r. M. P. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1976 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów we wsi Z. w części dotyczącej działek nr [...], [...] i [...]. Zdaniem Skarżącego decyzja została wydana z naruszeniem prawa albowiem brak jest danych pozwalających na jednoznaczne odtworzenie granic wymienionych działek, wadliwie zostały określone ich powierzchnie, nie zostały spełnione warunki wprowadzenia w posiadanie a ponadto nie zapewniono dojazdu do kupionej przez niego działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2006r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenia nieważności decyzji i stwierdził, że małżonkowie P. nabyli nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] w 1995 r. a zatem 19lat po zatwierdzeniu projektu scalenia. Nieruchomości te nabyli od W. K. nie kwestionując ani jej granic ani dojazdu do niej. Kwestie te nie były podnoszone podczas postępowania scaleniowego przez jego uczestników ani późniejszych właścicieli. Zastrzeżenia zgłaszane przez M. P. niebędącego uczestnikiem postępowania scaleniowego a więc i stroną tego postępowania nie mogą być rozpatrywane w trybie przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Nie są one zresztą uzasadnione gdyż istnieje możliwość odtworzenia granic działki nr [...] i sąsiadujących z nią działek nr [...] i [...]., nikt nie kwestionuje ich powierzchni a dojazd do działki nr [...] C. K. był po scaleniu zapewniony przez stanowiącą jej działkę nr [...] i działkę nr, [...] której była współwłaścicielką. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy organ wskazał, że właściciele działek objętych postępowaniem scaleniowym nie składali zastrzeżeń co do wykonaniu projektu scalenia. Małżonkowie P. nie byli uczestnikami tego postępowania scaleniowego a działki o nr [...] i [...] nabyli 19 lat po zakończeniu tego postępowania. Zgodnie z dyspozycją art. 28 kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wskazał, że małżonkowie P. nie mają przymiotu strony ponieważ nie brali udziału w postępowaniu scaleniowym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wszczęcie, prowadzenie i wydanie decyzji merytorycznej na wniosek podmiotu niebędącego stroną stanowi rażące naruszenie zasady stabilności decyzji administracyjnej. Wobec tego - w ocenie organu - zaistniały przesłanki do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. M. i H. małż. P. złożyli skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2006r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że scalenie gruntów zatwierdzone decyzją z dnia [...].11.1976 r. zostało dokonane nieprawidłowo albowiem działce, która stanowi obecnie jego własność nie został zapewniony dostęp do drogi publicznej. Dodatkowo wskazali, że działki objęte scaleniem stanowiły częściowo grunty leśne a zatem wymagana była odrębna pisemna zgoda na objecie tych gruntów scaleniem. Nie zgodzili się także ze stanowiskiem organu co do tego, że nie posiadają przymiotu strony twierdząc, że decyzja w przedmiocie zatwierdzenia scalenia narusza ich prawa. W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zakarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, zwana dalej także P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] marca 2006r, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - odmawiając wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].11.1976 r. organ przyjął, że małżonkowie M.H.P. nie posiadają interesu prawnego w wystąpieniu z takim wnioskiem albowiem nie byli uczestnikami postępowania scaleniowego. O ile rację ma organ administracji wskazując - w ślad za orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego - że wszczęcie, prowadzenie i wydanie decyzji merytorycznej w trybie nadzorczym, na wniosek podmiotu niebędącego stroną stanowi rażące naruszenie stabilności decyzji administracyjnej, o tyle nie można podzielić stanowiska tego organu co do tego, że podmiot, który nie był stroną postępowania toczącego się w trybie zwykłym nie posiada również interesu prawnego we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji kończącej takie postępowanie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym reprezentowany jest jednolity pogląd co do tego, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem toczącym się na podstawie art. 157 kpa. W postępowaniu tym zatem organ ma obowiązek ustalić na nowo ( w stosunku do postępowania zwykłego) krąg podmiotów posiadających przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Przepis tego artykułu wskazuje, iż stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Jednocześnie ustawodawca nie zawarł w żadnym przepisie definicji "interesu prawnego" pozostawiając tę kwestię wykładni organów stosujących prawo. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie utrwalił się zatem pogląd, że interes prawny musi opierać się na konkretnej normie prawa materialnego. Przykładowo jedynie wskazać należy na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2004 r. (IIISA\Wa 373\04 Lex 176658), w którym wskazuje się, że interes, jakim legitymować się powinien podmiot, chcący występować w roli strony postępowania administracyjnego, musi mieć charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna, przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności. Dodatkowo wskazać należy, że interes ten musi mieć charakter realny w danej dacie. Podobne stanowisko zajął także Wojewódzki Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 14.09.2004r. (IISA 2160/03 LEX nr 160419) wskazując, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji. Interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną. Nie można wobec tego wypowiadać się o jego istnieniu bądź nieistnieniu w tej konkretnej sprawie bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw strony skarżącej. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że organ oceniając, czy małżonkowie P. posiadają interes prawny w złożeniu wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego winien odnieść się nie do ich sytuacji prawnej w trakcie postępowania o scalenie i wymianę gruntów (zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...].11.1976 r. ) lecz do tego czy decyzja mająca być przedmiotem oceny w postępowaniu nieważnościowym w chwili obecnej w jakikolwiek sposób kształtuje ich sytuację prawną. Pozostaje poza sporem, że małżonkowie P. są obecnie właścicielami nieruchomości stanowiącej działkę gruntu o nr ewid. [...], która była przedmiotem postępowania scaleniowego. Działkę tę nabyli w 1995 r. a zatem wiele lat po zakończeniu tego postępowania. Nie mogli zatem - z oczywistych względów - być stroną postępowania, które toczyło się w 1976 r. Wynik postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów niewątpliwie będzie odnosił skutki w sferze ich prawa majątkowego, albowiem przysługuje im tytuł prawnorzeczowy do tej nieruchomości. Interes prawny małżonków P. opiera się zatem na konkretnej normie prawnej, przepisach kodeksu cywilnego regulujących kwestię własności. Odmienne stanowisko prowadziłoby do wniosku, w przypadku wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa ( lub dotkniętej inną wadą wymienioną w art. 156§1kpa), iż z wnioskiem o stwierdzenie nieważności mógłby wystąpić tylko podmiot, który był uczestnikiem postępowania zwykłego. Taka interpretacja jest dodatkowo o tyle nieuprawniona, że mogłaby prowadzić do sytuacji, że z uwagi na upływ czasu (często bardzo wiele lat po wydaniu decyzji ) nie byłoby takiego podmiotu, który mógłby skutecznie wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Interpretacja przedstawiona przez organ nie różnicuje wszak sytuacji prawnej spadkobiercy a zatem następcy prawnego pod tytułem ogólnym od następcy prawnego pod tytułem szczególnym (jakim jest kupujący) a zatem jedynie do określonego składnika majątkowego. W tym zakresie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił pogląd przedstawiony przez Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 13.03.2001 r. (SA 2313/99 LEX nr 78955) w którym stwierdzono, że stronami postępowania o zwrot nieruchomości, a więc podmiotami posiadającymi interes prawny, jest jej poprzedni właściciel lub jego następcy prawni, aktualny właściciel nieruchomości, a także osoby, które wykażą, że przysługuje im tytuł prawnorzeczowy do tej nieruchomości. Rozstrzygnięcie to odnosiło się wprawdzie do nieco innej sytuacji faktycznej lecz może być analogiczne zastosowane również w niniejszej sprawie. Reasumując w ocenie Sądu zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] marca 2006r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego - art. 28 kpa w zw. z art. 157 kpa, które miało wpływ na wynik sprawy. Odmawiając wszczęcia postępowania nieważnościowego organ nieprawidłowo przyjął, że małżonkowie P. w okolicznościach niniejszej sprawy nie posiadają interesu prawnego w takim żądaniu a w konsekwencji przymiotu strony w tym postępowaniu. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że rozstrzygnięcie oparte o treść art. 157§3 kpa dotyczy jedynie niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji. Natomiast organ naczelny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odmawiając wszczęcia postępowania jednocześnie wskazał, że zarzuty skarżących co do przebiegu granic pomiędzy działkami o nr ewid. [...], [...] i [...] nie są uzasadnione ponieważ po pierwsze - istnieje możliwość odtworzenia granic działki nr [...] i działek sąsiadujących, a po drugie - żaden z uczestników postępowania scaleniowego tych granic nie kwestionował. Powyższe wskazuje, że organ dokonał merytorycznej oceny wniosku o stwierdzenie nieważności pomimo rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania. Powyższe również uzasadnia ocenę Sądu, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania i musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego jako wadliwe. Mając na uwadze powyższe okoliczności - na mocy art. 145§1 pkt. 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - Sąd orzekł jak w sentencji.