IV SA/Wa 1660/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2015 r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy -oddala skargę- Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2015 r., znak [...], złożył T. S. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce numer ewidencyjny [...], obręb geodezyjny [...], gmina R. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że planowana do realizacji inwestycja znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] oraz w granicach dwóch obszarów Natura 2000: obszaru specjalnej ochrony ptaków [...] i obszaru o znaczeniu dla Wspólnoty [...]. W związku z położeniem planowanej inwestycji w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...] należało w pierwszej kolejności dokonać oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...], nr [...], poz. [...]), dalej "rozporządzenie Wojewody [...]". W oparciu o: projekt decyzji, załącznik graficzny do projektu decyzji o warunkach zabudowy, mapy topograficzne i zdjęcia satelitarne znajdujące się na portalach internetowych www.geoportal.gov.pl, www.geoserwis.gdos.gov.pl. oraz znajdującą się w aktach mapę zasadniczą w skali 1:1000 organ uznał, że część działki, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, położona jest w strefie 100 m od linii brzegowej Jeziora [...]. Jednocześnie na przedmiotowym załączniku graficznym do projektu decyzji nie zostały wrysowane nieprzekraczalne linie zabudowy, co umożliwia posadowienie zabudowy w obrębie 100 metrowego pasa ochronnego od Jeziora [...]. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska odnosząc się do zarzutów zażalenia wskazał, że przedmiotem uzgodnienia jest projekt decyzji o warunkach zabudowy, a nie wniosek inwestora wszczynający postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli projekt decyzji o warunkach zabudowy nie będzie spełniał wymaganych warunków to uzgodnienie tego projektu nie będzie możliwe, ale to nie oznacza, że takie uzgodnienie nie będzie możliwe w sytuacji, gdy projekt decyzji będzie sporządzony poprawnie. Jednocześnie organ ustalił, że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania odstępstwa od zastosowanego zakazu, wymienione w § 4 ust 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Projektowany obiekt budowlany nie stanowi urządzenia wodnego rozumianego zgodnie z art. 9 pkt 19 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012, poz. 145 z późn. zm.), jak również nie służy celom racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej czy też rybackiej. W przedmiotowej sprawie, jak ustalił organ, nie znajdują również zastosowania odstępstwa od zastosowanego zakazu określone w § 4 ust. 5 pkt 1, 2 i 3 oraz w § 4 ust. 6 ww. rozporządzenia. Organ mając na uwadze, że projekt decyzji o warunkach zabudowy jest sprzeczny z przepisami rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...]z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], odstąpił od rozpatrywania kwestii możliwego oddziaływania planowanej inwestycji na obszar specjalnej ochrony ptaków [...] oraz obszar o znaczeniu dla Wspólnoty [...]. Ponadto Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że zawarcie w projekcie decyzji o warunkach zabudowy oceny, że inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - jest niewystarczające, a organ I instancji w swoich rozważaniach w ogóle pominął treść § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Wojewody [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2015 r. złożył T. S. Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 33 § 3 k.p.a., poprzez nie załączenie do akt sprawy pełnomocnictwa organu do działania w jego imieniu przez H. K.— Dyrektora Departamentu Orzecznictwa Administracyjnego, a w konsekwencji wydanie zaskarżonego postanowienia przez osobę nieuprawnioną, co stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, gdzie planowana inwestycja w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego miałaby zostać zlokalizowana w odległości powyżej 100 m od linii Jeziora [...], a zatem wynikający z ww. przepisu zakaz zabudowy w pasie szerokości 100 m od linii jeziora nie dotyczy tej inwestycji; - art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199) i art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez bezpodstawną ingerencję organu w prawo własności skarżącego wyrażającą się w odmowie uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, w sytuacji gdy zostały spełnione warunki umożliwiające dokonanie takiego uzgodnienia; oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez: brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem, że obiekt budowlany wskazany w projekcie decyzji o warunkach zabudowy będzie zlokalizowany w odległości poniżej 100 m od linii brzegowej Jeziora [...], co doprowadziło do niezasadnej odnowy uzgodnienia warunków zabudowy i załatwienie sprawy z pominięciem słusznego interesu obywatela; nieuzasadnione odstąpienie od badania ewentualnego wpływu inwestycji na obszar Natura 2000, co doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy; - art. 7 i 75 k.p.a. w zw. z art. 84 i 85 k.p.a. poprzez brak uzupełnienia przez organ dowodów i materiałów w sprawie o dowody z opinii biegłego lub z oględzin nieruchomości z udziałem biegłego na okoliczność lokalizacji obiektu budowlanego w stosunku do linii brzegowej Jeziora [...], w sytuacji gdy przeprowadzenie tych dowodów było konieczne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy; - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] stycznia 2015 r., którym odmówiono uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, w sytuacji gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę, skarżący na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. W przypadku nie podzielenia argumentacji wskazującej na zasadność stwierdzenia nieważności postanowienia, skarżący na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 , ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że organ wykazał przedstawiając kopię stosownego upoważnienia, iż H. K.– Dyrektor Departamentu Orzecznictwa Administracyjnego była osobą uprawnioną do wydania zaskarżonego postanowienia. W tej sytuacji zarzut skargi naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest niezasadny. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] stycznia 2015 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr ew. [...], obręb geodezyjny [...], gmina R. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199, ze zm.), decyzję o warunkach zabudowy wydaje (z wyjątkiem terenów zamkniętych) wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagane jest uzgodnienie z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż park narodowy i jego otulina obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. o czym mówi ust. 5 art. 53 cyt. ustawy. W rozpoznawanej sprawie wskazane przepisy znajdują zastosowanie, albowiem działka, na której planowana jest inwestycja, położona jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] oraz w granicach dwóch obszarów Natura 2000: obszaru specjalnej ochrony ptaków [...] i obszaru o znaczeniu dla Wspólnoty [...]. Formami ochrony przyrody, jak stanowi art. 6 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 627, ze zm.) są m.in. obszary chronionego krajobrazu i obszary Natura 2000. Obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych (art. 23 ust. 1). Z kolei art. 24 ust. 1 pkt 1 – 9 ustawy o ochronie przyrody stanowi, jakie zakazy mogą być wprowadzone na obszarze chronionego krajobrazu lub jego części. Zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 8 ww. ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, zakazy te mogą dotyczyć m.in. lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W art. 24 ust. 1 pkt 1 – 9 ustawy o ochronie przyrody ustawodawca określił zamknięty katalog zakazów, jakie mogą być wprowadzone na terenie obszaru chronionego krajobrazu lub jego części. Organ wyznaczający obszar chronionego krajobrazu może na jego terenie wprowadzić część, a nawet wszystkie ustawowe zakazy, jeżeli wynika to z potrzeb ochrony tego obszaru. Jednakże zakazy te nie mogą być modyfikowane, czy też rozszerzane przez organ ustanawiający obszar chronionego krajobrazu. Obszar Chronionego Krajobrazu [...] został wyznaczony rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2008 r., nr [...], poz. [...]). W obszarze tym zostały wprowadzone zakazy wymienione w § 4 ust. 1 pkt 1 – 8 rozporządzenia. W szczególności w pkt 8 § 4 ust. 1 wprowadzony został zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zakaz ten odpowiada ustawowemu zakazowi, jaki może być wprowadzony na obszarze chronionego krajobrazu, przewidzianemu w art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, jak ustaliły organy, wynika, że działka inwestycyjna o nr ew. [...], obręb geodezyjny [...], gmina R., częściowo położona jest w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej Jeziora [...]. Z materiału tego wynika jednocześnie, że linia zabudowy wyznaczona na działce inwestycyjnej dopuszcza lokalizację planowanej inwestycji w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej Jeziora [...]. Stąd zastosowanie do niej ma zakaz wynikający z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. Organ uzgadniający w trybie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest związany treścią projektu decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym, zasadnie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że przedmiotem uzgodnienia jest konkretny projekt decyzji o warunkach zabudowy, którego treść jest dla organu wiążąca. Organ uzgadniający projekt decyzji nie jest władny ingerować w treść uzgadnianej decyzji, natomiast może potwierdzić jej zgodność z przepisami z zakresu ochrony przyrody lub odmówić takiego potwierdzenia. Wobec powyższego, skoro z projektu decyzji przedstawionego do uzgodnienia wynika możliwość lokalizacji planowanej inwestycji w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej Jeziora [...], to nieuzasadnione są zarzuty skargi dotyczące błędnego ustalenia, że obiekt budowlany wskazany w projekcie decyzji o warunkach zabudowy będzie zlokalizowany w odległości 100 m od linii brzegowej Jeziora [...]. Skoro projekt decyzji dopuszcza taką możliwość, to w sprawie znajduje zastosowanie zakaz wynikający z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Jak już wyżej wskazano, planowana przez skarżącego inwestycja, to budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Określony w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. wyjątek od zasady zakazu zabudowy w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych dotyczy urządzeń wodnych oraz obiektów służących racjonalnej gospodarce rolnej leśnej lub rybackiej. Planowana przez skarżącego inwestycja nie jest urządzeniem wodnym. Skarżący planuje realizację obiektu budowlanego. Przez obiekty służące racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej lub rybackiej należy rozumieć obiekty przeznaczone wyłącznie do prowadzenia tego rodzaju gospodarki. Interpretacja wyjątku od zasady zakazu zabudowy w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia musi być interpretowana ściśle. Nie można, w ocenie Sądu uznać, że w pojęciu tym mieszczą się budynki mieszkalne. Organ w zaskarżonym postanowieniu wykazał również, że do planowanej inwestycji nie mają zastosowania wyłączenia, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1-3, ust. 5 pkt 1-3 oraz ust. 6 rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej chroniących prawo własności, należy stwierdzić, że faktycznie prawo własności w polskim porządku prawnym chronione jest w sposób szczególny, bowiem przepisom dotyczącym ochrony własności nadano rangę konstytucyjną. Prawo własności nie jest jednak nieograniczone. Art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Możliwość ograniczenia prawa własności w przepisach Konstytucji została przewidziana w art. 64 ust. 3, który stanowi, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W aspekcie powołanych powyżej przepisów, zarzut skarżącego dotyczący ich naruszenia należy uznać jako nieuzasadniony. Ograniczenie prawa własności zostało bowiem wprowadzone w przepisie mającym rangę ustawową ze względu na ochronę środowiska. Takim przepisem jest bowiem art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody który stanowił - w dacie wydania rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. - iż utworzenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze rozporządzenia wojewody. Przepis ten jednocześnie upoważniał Wojewodę do określenia zakazów właściwych dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części wybranych spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikających z potrzeb jego ochrony. Należy zatem stwierdzić, że ograniczenie prawa własności, wynikające z ustanowienia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] związane jest z ochroną środowiska (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), zaś przepis, który ograniczył prawo własności posiadał rangę ustawową. Nie można bowiem ograniczenia prawa własności upatrywać w przepisach rozporządzenia Wojewody [...], które to przepisy regulują jedynie kwestie szczegółowe, a samo ograniczenie prawa własności było w tym zakresie możliwe na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Natomiast Sąd nie podziela stanowiska organu II instancji, co do błędnego pominięcia przez organ I instancji treści § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. Z treści tego przepisu wynika, że na Obszarze Chronionego Krajobrazu [...] wprowadza się zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, z późn. zm.). Biorąc pod uwagę fakt, że art. 51 ustawy Prawo ochrony środowiska został uchylony przez art. 144 pkt 9 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2008.199.1227) z dniem 15 listopada 2008 r., to zakaz wprowadzony § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia po tym dniu stał się nieaktualny. Powoływanie się na istnienie zakazu w oparciu o ten przepis, jest rozszerzającą jego interpretacją, prowadzącą do zastosowania zakazu w oparciu o nieobowiązujący przepis. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.