IV SA/Wa 1662/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 roku, nr [...], wydaną na skutek odwołania [...] S.A. z siedzibą w [...] od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2017 roku, nr [...], o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wykonaniu instalacji tablicy reklamowej [...] na budynku trafostacji na działce o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie [...] przy ul. S. w Dzielnicy [...] – Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Stan sprawy przedstawiał się następująco: Decyzją Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. W uzasadnieniu wskazano, że inwestycja ta nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od powyższej decyzji odwołanie Spółka złożyła [...] podnosząc, że w okolicy znajduje się inny nośnik reklamowy co powoduje, iż tzw. warunek dobrego sąsiedztwa jest spełniony. Podniesiono, że nośnik wykonany na słupie fundamentowym może stanowić odniesienie do tablicy reklamowej umieszczonej na ścianie budynku. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że rozstrzygnięcia organów administracji powinny opierać się na przepisach prawa, w szczególności przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, a także jak w niniejszej sprawie na przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Obowiązujące przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazują sposób i tryb postępowania w sprawie uchwalenia warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 ustawy). I tak, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji innych, niż lokalizacja inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ I instancji - w sposób określony w przepisach § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wyznaczył wokół działki ewidencyjnej nr [...] przy ul. S. w Dzielnicy [...] obszar analizowany. Nadto wskazano, iż w myśl § 3 ust. 2 powyższego rozporządzenia, granicę obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W odniesieniu do wymogu kontynuacji funkcji organ ustalił, że w obszarze analizowanym występują reklamy, a więc funkcja reklamotwórcza na danym terenie istnieje. Natomiast analiza jednoznacznie wskazuje, że w analizowanym obszarze brak jest takich cech, które pozwalałyby przyjąć, że w tym zakresie zagospodarowanie terenu będzie kontynuowane. Nie stwierdzono bowiem, aby w obszarze analizowanym istniały nośniki reklamowe o takiej formie architektonicznej jak inwestycja określona we wniosku. W uzasadnieniu decyzji (oraz w analizie) organ I instancji stwierdził, że niewątpliwie w obszarze analizowanym, na działkach sąsiednich nie ma nośników reklamowych umieszczonych na ścianie budynków klasyfikowanych jako instalacja. W obszarze analizowanym istnieją nośniki reklamowe usytuowane na wysokim słupie fundamentowym - klasyfikowane jako obiekt budowlany. Powyższe powoduje, że w obszarze analizowanym brak jest innych nośników, na podstawie których można byłoby ustalić parametry dla wnioskowanej inwestycji (gabaryty i formę architektoniczną). Zatem brak w obszarze analizowanym takich nośników reklamowych prawidłowo został oceniony przez organ I instancji, jako brak kontynuacji cech zagospodarowania terenu. W realiach niniejszej sprawy istotę sporu stanowi kwestia spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy, która wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wskazał, że w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zapisana została tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, z której wynika obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie, przy uwzględnieniu kontynuacji funkcji tej zabudowy. Realizacji tej zasady służą przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawą określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dla nowej zabudowy są ustalenia faktyczne dotyczące zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem. W celu dokonania tych ustaleń faktycznych organ wyznacza obszar analizowany, o którym mowa w § 3 powołanego rozporządzenia, wskazując tym samym, które działki sąsiednie będą stanowić punkt odniesienia dla określenia sposobu zabudowy i zagospodarowania działki objętej wnioskiem. Analizie podlega więc przede wszystkim zabudowa znajdująca się na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem, gdyż - zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy - to w oparciu o ustalenia dotyczące tej zabudowy organ ustala warunki zabudowy planowanej na działce inwestora. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy wskazał, iż w związku z brakiem w obszarze analizowanym planowanej inwestycji zabudowy, do której można byłoby się odnieść - organ I instancji odwołał się do innych nośników reklamowych (tablica wolnostojąca na słupie) w zakresie kontynuacji funkcji, jednakże nie tożsamych formą i gabarytami z inwestycją opisaną we wniosku. Po dokonaniu analizy zagospodarowania terenów sąsiednich stwierdzono, że brak jest jakichkolwiek obiektów, które mogłyby stanowić kontynuację istniejącej zabudowy w kontekście parametrów dla planowanej inwestycji, tj. nośników reklamowych stanowiących instalację zamontowaną na ścianie budynku. Podobnie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lipca 2015 r., II OSK 2916/13. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy organ wskazał, iż w związku z brakiem w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji zabudowy, do której można byłoby się odnieść - organ I instancji stwierdził, że budowa nośnika reklamowego zaproponowana przez wnioskodawcę nie spełnia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, według kryteriów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.. Zasada ta, opisana w przywołanym przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę, jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy. Niezasadne były zatem zarzuty strony odwołującej odnośnie naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając powyższe na względzie, Kolegium utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję SKO wniosła Spółka [...], reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzucając jej naruszenie: a) § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie), poprzez niedołączenie do decyzji organu I instancji mapy z zaznaczoną granicą obszaru analizowanego ani wyników analizy; b) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: ustawa) w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia, poprzez błędne ustalenie, że brak jest budowli sąsiednich, które mogłyby stanowić - w zakresie kontynuowania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu - punkt odniesienia do ustalenia, czy nośnik reklamowy skarżącej będzie stanowił kontynuację zabudowy i zagospodarowania terenu; c) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: ppsa), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja SKO w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., którą utrzymano w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2017 roku, nr [...], o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wykonaniu instalacji tablicy reklamowej na budynku trafostacji na działce nr [...] przy ul. S. w [...]. Materialnoprawną podstawę orzekania przez organy administracji stanowił art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.; dalej: ustawa). Na wstępie podnieść należy, że nieuzasadnione są zarzuty skargi, określone powyżej pod pozycjami a) i c). Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącej, w aktach postępowania administracyjnego znajduje się stosowna analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wraz z załącznikiem graficznym, na którym zaznaczono granice obszaru analizy (k. 28 akt administracyjnych t. 2/2). Nie sposób też zgodzić się z zarzutem niewyczerpującego zebrania materiału dowodowego zwłaszcza, że sama strona nie wskazuje jakie elementy zostały pominięte w administracyjnym toku postępowania. Zdaniem Sądu, nieprawidłowości popełnione przez organy sprowadzają się jednak do błędnej oceny należycie ustalonego stanu faktycznego, a w konsekwencji błędnej interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. wyrażonej w nim zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do oceny, czy w jej okolicznościach inwestycja strony stanowi kontynuację na danym terenie funkcji reklomotwórczej w zakresie formy architektonicznej. W tym względzie organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2015 r, sygn. akt II OSK 2916/13 wskazując, że po dokonaniu analizy zagospodarowania terenów sąsiednich stwierdzono, iż brak jest jakichkolwiek obiektów, które mogłyby stanowić kontynuację istniejącej zabudowy w kontekście parametrów dla objętej wnioskiem inwestycji, tj. nośników reklamowych stanowiących instalację zamontowaną na ścianie budynku. Zdaniem Sądu, zgodzić się trzeba z tezą powołanego judykatu, iż stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a z unormowania tego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że wymienione w tym przepisie przesłanki muszą wystąpić łącznie. Zauważyć jednak należy, że orzeczenie to zapadło w okolicznościach zgoła odmiennych od stanu faktycznego niniejszej sprawy. O ile bowiem w sprawie II OSK 2916/13 planowana inwestycja dotyczyła konstrukcji wsporczej nośnika reklamowego typu "cityscroll" o planszy widokowej 4x2,9 m na betonowym elemencie stabilizującym nietrwale związanym z gruntem, o tyle w obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu były zlokalizowane inne nośniki reklamowe w postaci tablic reklamowych na ogrodzeniach, na ścianach kamienicy mieszkalnej i budynku oraz na elewacji budynku. Z kolei sytuacja w niniejsze sprawie jest dokładnie odwrotna: w obszarze analizy, na terenie działki nr [...], obręb [...], istnieje obiekt budowlany - tablica reklamowa na wysokim słupie z fundamentem, zaś inwestycja, której dotyczy postępowanie polega na montażu tablicy reklamowej na ścianie budynku. Stąd też, nie kwestionując poglądów wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku stwierdzić należy, że nie mogą one mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Nie ma przy tym znaczenia, że tablica reklamowa na słupie z fundamentem klasyfikowana jest jako obiekt budowlany, natomiast przedmiotowa inwestycja, ze względu na sposób montażu (do ściany niskiego budynku trafo) klasyfikowana jest jako instalacja. Istotna jest bowiem funkcja, jaką pełnią obydwa te obiekty, a niewątpliwie jest ona tożsama i jest nią reklama o jednakowym charakterze (w obydwu przypadkach jest to tablica reklamowa), a dodatkowo ich powierzchnia reklamowa jest zbliżona. Słusznie podniosła skarżąca, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzależnia wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od zasady kontynuacji funkcji, co oznacza, iż zabudowa planowana w danym miejscu musi się godzić z zabudową występującą dotychczas. Na podkreślenie zasługuje jednak to, iż ustawodawca nie miał na myśli całkowitego kopiowania dotychczasowej zabudowy przy okazji planowania nowej. Zasadę "kontynuacji funkcji" należy rozumieć nie w sposób dosłowny, ale systemowy. Z kolei warunek sprzeczności dwóch funkcji musi być oceniany obiektywnie. Nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, iż będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także że w przyszłości ta nowo wprowadzana funkcja nie ograniczy obecnej, a kontynuacja funkcji to również uzupełnienie funkcji dotychczasowej. W ocenie Sądu, nośnik strony skarżącej będzie oznaczał właśnie uzupełnienie dotychczasowej funkcji, ponieważ jak sam organ wskazał, stanowi on kontynuację funkcji usługowej dostępnej z tej samej drogi publicznej (ul. S.). Zatem w sprzeczności z tymi ustaleniami pozostaje stwierdzenie, iż nośnik ten nie kontynuuje cech zagospodarowania terenu, ponieważ nie jest identycznie montowany, jak ten posadowiony na słupie reklamowym na działce nr [...]. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że na zasadność powyższego stanowiska wpływa też fakt, iż tablica reklamowa zainstalowana na ścianie istniejącego, niskiego budynku nie ingeruje w ład urbanistyczny tak, jak istniejący na sąsiedniej nieruchomości obiekt wolnostojący, czyli tablica reklamowa na wysokim słupie z fundamentem. Ponadto wielkość tablicy reklamowej skarżącej i tablicy reklamowej zamontowanej na konstrukcji wsporczej jest bardzo podobna, zaś dodatkowo (w przeciwieństwie do tablicy na działce nr [...]) tablica reklamowa Spółki [...] wpisuje się w kontur stacji trafo, na której jest zamontowana. Z powyższych względów Sąd uznał, że przedsięwzięcie, którego dotyczy wniosek będzie stanowiło kontynuację istniejącej funkcji reklamotwórczej i zachowane zostaną cechy pozwalające przyjąć, iż w tym zakresie zagospodarowanie terenu będzie kontynuowane. Wobec powyższego należało uznać, że spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W konsekwencji zasadny okazał się zarzut skargi w zakresie błędnej wykładni ww. przepisu. Ponownie rozpatrując sprawę, organ II instancji winien uwzględnić powyższe rozważania i wydać stosowne rozstrzygnięcie uwzględniające zaprezentowaną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa, Sąd orzekł jak w punkcie 1. sentencji. O kosztach postępowania w punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ppsa. Na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie [...] zł, ustalony na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), koszty zastępstwa procesowego ([...] zł), stosownie do na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz uiszczona przez nią opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.