IV SA/Wa 1663/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę Burmistrz Miasta [...] (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2019 r., w której utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2017 r. wymierzającą skarżącemu karę pieniężną za niezrealizowanie w terminie zadań nałożonych w Programie ochrony powietrza dla województwa [...] (dalej: "POP". Stan sprawy przedstawia się następująco: [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "Wojewódzki Inspektor" czy "organ pierwszej instancji") decyzją z [...] lipca 2017 r. wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 20 000 zł za niedotrzymanie terminu realizacji zadań nałożonych na lata 2013-2015 uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2013 r. zmieniającą uchwałę Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie Programu ochrony powietrza dla województwa [...] , tj. niezrealizowanie do końca 2015 r.: - po pierwsze zadania określonego w punkcie 3.1.1.2 POP w postaci działania naprawczego polegającego na eliminacji niskosprawnych urządzeń na paliwa stałe. Z wymaganych do likwidacji 496 takich źródeł spalania paliw stałych zlikwidowano 83. Nie osiągnięto zatem wymaganego efektu ekologicznego - ograniczenia emisji pyłu PM 10 w wymaganej ilości 13,15 Mg/rok; - po drugie zadania określonego w punkcie 3.1.1.3 POP dotyczącego rozbudowy i modernizacji sieci ciepłowniczych zapewniających podłączenie nowych użytkowników. Z wymaganych 156 lokali podłączono 103. Nie osiągnięto zatem wymaganego efektu ekologicznego - ograniczenia emisji pyłu PM 10 w wymaganej ilości 4,37 Mg/rok; - po trzecie zadania określonego w punkcie 3.1.1.4 POP dotyczącego rozbudowy sieci gazowych zapewniających podłączenie nowych użytkowników. Na wymaganych 267 lokali do wymiany ogrzewania paliwami stałymi na gazowe zrealizowano 119. Nie osiągnięto zatem wymaganego efektu ekologicznego - ograniczenia emisji pyłu PM 10 w wymaganej ilości 7,48 Mg/rok; - po czwarte zadania określonego w punkcie 3.1.1.6 POP dotyczącego termomodernizacji budynków oraz wspierania budownictwa energooszczędnego w budownictwie mieszkaniowym. Zrealizowano 4 termomodernizacje budynków na wymaganych 36. Od powyższej decyzji odwołał się skarżący. Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "Główny Inspektor" czy "organ odwoławczy") decyzją z [...] kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że Wojewódzki Inspektor w okresie od 13 września do 20 grudnia 2016 r. przeprowadził kontrolę wykonywania zadań określonych w POP przez skarżącego. W wyniku kontroli stwierdzono, że skarżący nie zrealizował w terminie wszystkich zadań przewidzianych dla Miasta na lata 2013 — 2015, które zostały określone w POP. Z ustaleń kontroli wynika, że skarżący pismem z 6 lutego 2013 r. wniósł uwagi do uchwały [...] . W piśmie podniesiono kwestie trudności w finansowaniu wymiany starych pieców węglowych na nowe, niskoemisyjne, sugerując przeniesienie finasowania takich działań z samorządu na fundacje. Nadto podniesiono, że zadanie polegające na "rozbudowie i modernizacji sieci ciepłowniczych i gazowych zapewniających podłączenie nowych użytkowników" będzie trudne do zrealizowania, ponieważ sprowadza się ono do obarczenia władz samorządowych odpowiedzialnością za rozwój i plany inwestycyjne spółek handlowych, niebędących ich własnością. Organ pierwszej instancji pismem z 30 stycznia 2017 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania przedmiotowego postępowania i pismem z 25 maja 2017 r. zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia w sprawie zebranych dowodów i materiałów oraz o możliwości zgłoszenia żądań. Zgodnie z wykładnią art. 315a ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska (dalej: "P.o.ś."), który ma charakter wiążący, organ pierwszej instancji, stwierdzając brak terminowej realizacji zadań określonych w POP przez skarżącego, wymierzył karę pieniężną Z kolei Główny Inspektor, po dwukrotnym uzyskaniu wyjaśnień skarżącego, po przeanalizowaniu zebranego materiału w sprawie, w tym uzyskanych od skarżącego informacji, pismem z 15 marca 2019 r. zawiadomił stronę o prawie wynikającym z art. 10 § 1 k.p.a. Skarżący nie skorzystał z tej możliwości. Organ odwoławczy wskazał, że w ogólnym ujęciu praktycznym efekt ekologiczny rozumiany jest jako zmniejszenie ilości zanieczyszczeń wprowadzanych do środowiska w relacji przed i po rozpoczęciu eksploatacji nowych urządzeń, będących przedmiotem inwestycji. W zakresie zadania z pkt. 3.1.1.2 POP w latach 2013 — 2015 udzielono dofinansowania na wymianę 27 kotłów na paliwa stałe, w tym w jednym przypadku nastąpił zwrot dotacji przez beneficjenta z powodu nie spełnienia wymogów formalnych. Realizacja tego zadania stanowi 5,44% założonych wielkości. W zakresie zadania z pkt. 3.1.1.3 do sieci ciepłowniczej zostało podłączonych 103 nowych użytkowników, tak więc realizacja tego zadania stanowi 66,03% założonych wielkości. W zakresie z pkt. 3.1.1.4 do sieci gazowej zostało podłączone 119 lokali, tak więc realizacja tego zadania stanowi 44,67% założonych wielkości. W zakresie zadania z pkt 3.1.1.6. dokonano termomodernizacji 4 budynków, co stanowi 11,11% założonych wielkości. Zgodnie z powszechnie dostępnym raportem pt. "Sprawozdanie z realizacji Programu ochrony powietrza dla województwa [...] okres 2013 - 2015", Miasto [...] w latach 2013 — 2015 nie osiągnęło zakładanego efektu ograniczenia emisji pyłu PM10, który został wyznaczony na poziomie 13,15 Mg dla roku 2015. Sumaryczny efekt ograniczenia pyłu PM10 w Mieście [...] wyniósł 3,259 Mg, tak więc procent osiągnięcia celu POP do 2015 r. wyniósł 24,78%. Stanowi to zagrożenie nieosiągnięcia wyznaczonego w POP efektu ograniczenia emisji pyłu PM10 dla roku 2023, który ma wynieść 59,16 Mg. Nieuzyskanie efektu ekologicznego oznacza, że nie zrealizowano zadań określonych w pkt. 3.1.1.2, 3.1.1.3, 3.1.1.4 i 3.1.1.6 POP. Odnosząc się do odwołania organ zauważył, że Program ochrony powietrza dla województwa [...] na lata 2010 — 2013 został określony uchwałą Sejmiku Województwa [...] Nr [...] , następnie zmieniony (uzupełniony) uchwałą Nr [...] i uchwałą Nr [...] . Przepis art. 315a P.o.ś. nakłada na organ obowiązek, nie zaś uprawnienie wymierzenia kary w określonej przez ustawodawcę wysokości. Ustawodawca nie przewidział żadnych ustępstw od wymierzenia tejże kary, ani miarkowania jej wysokości poza ustalonymi w przepisie granicami (pod. NSA w wyroku z 19.12.2017 r., sygn. akt II OSK 697/16). Funkcjonowanie rynku energetycznego, w tym zapewnienia bezpieczeństwa dostaw poszczególnych nośników energii, z uwzględnieniem potrzeby minimalizacji negatywnego wpływu na środowisko naturalne, reguluje ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2018 r. poz. 755 | późn. zm.). W ustawie Prawo ochrony środowiska określone są również zadania samorządu terytorialnego w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, ciepło i paliwa gazowe, którymi są m. in.: planowanie i organizacja zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe na obszarze gminy, planowanie i finansowanie oświetlenia miejsc publicznych oraz dróg, w tym gminnych, powiatowych, wojewódzkich i krajowych, z wyłączeniem dróg ekspresowych i autostrad w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, pilnowanie i organizacja działań mających na celu racjonalizację zużycia energii i promocję rozwiązań zmniejszających zużycie energii na obszarze gminy. Ustawa wymaga, aby działania gminy były zgodne z: miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu - z kierunkami rozwoju gminy, zawartymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a nadto programami ochrony powietrza. Ponadto, na mocy ww. ustawy do zadań wójta (burmistrza, prezydenta) należy przygotowanie projektu założeń do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe. Dokument sporządza się na okres minimum 15 lat, a aktualizuje się przynajmniej co 3 lata. Jego zadaniem jest stwierdzenie stanu zaopatrzenia w poszczególne rodzaje nośników energii oraz możliwości racjonalizacji wykorzystania energii, z uwzględnieniem zasobów odnawialnych i pozyskiwania energii w kogeneracji. Tak więc to Gmina wyznacza plany i organizację zaopatrzenia w ciepło, a jeśli zadaniami tymi zajmują się inne podmioty, to muszą się one dostosować się do tych planów. Działania spółek zajmujących się dostawą ciepła niewątpliwie zależą od popytu i podaży, jednak przede wszystkim spółki te muszą uwzględnić przepisy prawa, zarówno akty prawa krajowego jak i przepisy miejscowe. W opinii organu odwoławczego nie można zgodzić się więc z argumentacją, że organy Miasta [...] wykonały swoje zadania własne o charakterze obowiązkowym. Wymierzenie kary za niewykonanie POP, nie jest naruszeniem zasad demokratycznego państwa, zawartych w Konstytucji Rzeczypospolitej. Natomiast kwestia ewentualnej niekonsekwencji ustawodawcy, podniesiona przez skarżącą w odwołaniu, pozostaje poza kompetencjami Głównego Inspektora. Przy wymierzaniu kary w relatywnie niewielkiej wysokości, wzięto pod uwagę, że pozostałe zadania określone w POP dla Miasta [...] zostały zrealizowane i kierowano się faktem, że organy samorządowe Miasta [...] miały ograniczony dostęp do funduszy zewnętrznych. Organ odwoławczy też podkreślił, że pomimo, że realizacja zadania 3.1.1.2. wskazanego w POP (27 wymian kotłów na paliwa stałe), jest na niższym poziomie, niż określił to organ pierwszej instancji (83 wymiany kotłów na paliwa stałe), organ odwoławczy kierując się zakazem reformationis in peius, nie zwiększył wysokości kary pieniężnej. Burmistrz miasta jako organ ochrony środowiska określony w art. 376 ust. 1 P.o.ś. ma obowiązek zapewnić mieszkańcom jak najlepszą jakości powietrza poprzez dążenie do utrzymania poziomów substancji w powietrzu poniżej dopuszczalnych poziomów lub do zmniejszania poziomów substancji w powietrzu co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane. Dlatego też skarżący powinien w sposób kompletny i terminowy wykonać wszystkie zadania nałożone w POP, którego celem jest zapewnienie jak najlepszej jakości powietrza. Burmistrz Miasta [...] w skardze na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2019 r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2017 r. Skarżący zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem: 1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 315a ust. 1 pkt 3 P.o.ś. przez jego niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; art. 378 ust. 3 P.o.ś. przez jego niezastosowanie; art. 2, art. 165, art. 166 ust. 1, art. 167 ust. 1 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie; art. 7, art. 18 i art. 39 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez ich niezastosowanie, polegające na wymierzeniu organowi kary za niedotrzymanie realizacji zadań, których wykonanie nie mieściło się w zakresie zadań własnych gminy; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, ze względu na: brak ustalenia ilości termomodernizacji budynków wykonanej na terenie Miasta [...] w okresie 2013-2015 r., na podstawie dokonanych w tym okresie zgłoszeń oraz wydanych pozwoleń na budowę. W motywach skargi podniesiono, że nie ma przepisu prawnego, który umożliwiałby skarżącemu jako organowi administracji publicznej samodzielną realizację albo wyegzekwowanie od ich adresatów realizacji obowiązków opisanych w programie i zaskarżonej decyzji. Skarżący zwrócił uwagę na kompetencje burmistrza jako organu ochrony środowiska określone w art. 378 ust. 3 P.o.ś. Wskazał na art. 18 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne i zadania własne gminy w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, ciepło i paliwa gazowe. Organy Miasta [...] wykonały swoje zadania własne o charakterze obowiązkowym. Według skarżącego, wymagając od Burmistrza realizacji zadań, która nie mieszczą się w zakresie działania jego samego i gminy, a następnie wymierzając za ich niewykonanie karę naruszono podstawowe zasady demokratycznego państwa prawnego. Odnosząc się do zadania 3.1.2.2 skarżący podniósł, że Gmina Miasto [...] od 2013 r. realizuje program wsparcia mieszkańców likwidujących tradycyjne kotły węglowe i przechodzących na ekologiczne źródło ogrzewania, tj. ogrzewanie gazowe, elektryczne, olejowe, podłączenie do sieci ciepłowniczej, pompy ciepła. Ostateczna ilość podmiotów, które dotychczas decydowały się na wymianę ogrzewania, nie była zależna od działań gminy, gdyż nie posiadała ona żadnych narzędzi prawnych w zakresie przymusu do wymiany ogrzewania. Dotychczas była to jedynie dobra wola mieszkańców. Dopiero przyjęcie uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] styczna 2017 r. w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa [...] ograniczeń i zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw spowodowało duży wzrost zainteresowania mieszkańców [...] wymianą źródeł ogrzewania. Odnosząc się do zadań 3.1.1.3 i 3.1.1.4 skarżący podniósł, że Gmina Miasto [...] w 2009 r. i 2013 r. wskazała, że obarczanie władz samorządowych odpowiedzialnością za rozwój i plany inwestycyjne spółek handlowych niebędących ich własnością jest niezrozumiałe ze względu na brak odpowiednich narzędzi w rękach Samorządu. W przypadku działania naprawczego polegającego na "rozbudowie i modernizacji sieci ciepłowniczych i gazowych zapewniających podłączenie nowych użytkowników" jako jednostka odpowiedzialna za realizację zadania nieprawidłowo wskazany został m. in. skarżący, a jako źródło finansowania m. in. budżet gminy. Gmina Miasta [...] nie posiada udziałów w spółce [...] , a w spółce "[...] " ma 7,21 % akcji. Zatem nie ma możliwości wpływu na ustalanie kierunków rozwoju obu firm. Gmina Miasto [...] nie może przeznaczać środków z własnego budżetu na statutowe zadania spółki ani wpływać na decyzje dotyczące podłączania do sieci nowych odbiorców. Gmina Miasto [...] nie posiada własnej sieci ciepłowniczej ani gazowej. Odnosząc się do zadania 3.1.1.6 skarżący wskazał, że Miasto [...] systematycznie wg. dostępnych środków budżetowych realizuje termomodernizacje budynków będących we władaniu Samorządu. Ilość przeprowadzonych termomodernizacji jest ściśle powiązana z potrzebami i budżetem gminy. Większość budynków wielorodzinnych (spółdzielnie mieszkaniowe, TBS, zarządzanych przez podmioty prywatne) jest podłączona do geotermii, budynki zostały ocieplone i opomiarowane (podzielniki ciepła/ciepłomierze). Jedynym narzędziem, którym Gmina może dysponować w przypadku termomodernizacji budynków indywidualnych są zachęty finansowe (obecnie dostępny jest - program [...] realizowany przez [...] w formie pożyczki). Dalej skarżący zwrócił uwagę na dodatkowe czynniki utrudniające realizację POP i mające wpływ na zanieczyszczenie powietrza, jako niezależne i niemożliwe do regulowania przez Miasto [...] . Na przykład specyficzne warunki klimatyczne i meteorologiczne terenów górskich, w tym [...] , kumulowanie się zanieczyszczeń, wymagające znacznie większych nakładów dla osiągnięcia założonych standardów jakości powietrza. [...] posiada wypracowany kierunek rozwoju miasta w zakresie działań zmierzających do ograniczenia niskiej emisji, które systematycznie są wdrażane i realizowane, wyraźnie widać tendencję spadkową stężeń i ilości występowania przekroczeń norm jakości powietrza. Problem zanieczyszczenia powietrza nie dotyczy tylko Miasta [...] lecz występuje w skali całego województwa. Tak więc na stan powietrza w [...] wpływ ma również emisja transgraniczna a co za tym idzie starania [...] powinny zostać wsparte działaniami sąsiednich Gmin. Skarżący też zauważył, że w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego oraz rozstrzygania sprawy przez organy nie obowiązywały zapisy uchwały nr [...] z dnia 30 września 2013 r. Zapisy te zmieniono przez ich uchylenie i zastąpienie działaniami naprawczymi na kolejne lata wobec podjęcia przez Sejmik Województwa [...] uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie zmiany POP dla województwa [...]. Oznacza to brak podstawy prawnej do wymierzenia Burmistrzowi kary pieniężnej w niniejszej sprawie. Główny Inspektor Ochrony Środowisk – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Skarżący w załączniku z 18 listopada 2019 r. do protokołu rozprawy przeprowadzonej 14 listopada 2019 r. wskazał, że organ wymierzając skarżącemu karę za niezrealizowanie zadania wskazanego w punkcie 3.1.1.3 POP, nie uwzględnił, że Gmina Miasto [...]nie dysponuje własnym przedsiębiorstwem komunalnym dostarczającym ciepło sieciowe. Rolę takiego przedsiębiorstwa pełni na terenie [...] , w tym miasta [...]- Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej [...] S.A. (właścicielem 90,6 % akcji należy do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej: "Fundusz"), a Miasto [...] wraz pozostałymi gminami [...] ma zaledwie 9 procent akcji w tym przedsiębiorstwie). Wpływy z kar pieniężnych wymierzanych na podstawie art. 315a ustawy stanowią przychód Funduszu, wobec czego również kara wymierzona skarżącemu za brak rozwoju sieci ciepłowniczej zasili konto Funduszu, który za pośrednictwem kontrolowanej przez siebie spółki [...] odpowiada za dystrybucję ciepła sieciowego w [...] i na [...]. Kontynuacja rozwoju sieci nastąpiła w ostatnich latach, gdy Fundusz zdecydował się dofinansować dotacją nowe odwierty i rozbudowę sieci geotermalnej. W latach 2013-2015 Miasto [...] nie posiadało odpowiedniego wsparcia finansowego dla realizacji programu wymiany niskosprawnych pieców na paliwa stałe na taką skalę jak wymagał tego POP. W POP nie wskazano żadnych konkretnych terminów, a skoro organ wywodzi, że terminem takim był okres 2013-2015, to winien wziąć pod uwagę, że uchwała Sejmiku Województwa wprowadzająca Program weszła w życie pod koniec 2013 r. i nałożyła obowiązek dotyczący okresu sprzed wejścia w życie uchwały. Tymczasem obowiązki powinny być proporcjonalnie zmniejszone. W świetle przedstawionych argumentów i zarzutów skarga jest zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. 2019, poz. 2325, ze zm.) - zwanej dalej: p.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2019 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Regulacją ustawową prawa materialnego, która znalazła zastosowanie w przedmiotowej sprawie administracyjnej był art. 315a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska [Dz. U. z 2018 r., poz. 799) – dalej w skrócie: "P.o.ś."] w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2019 r., tj. wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1479). I chociaż do zmiany art. 315a ust. 1 P.o.ś. doszło na mocy art. 4 pkt 9 ww. ustawy zmieniającej, to stosownie do art. 23 ustawy zmieniającej, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy prowadzonych na podstawie przepisów ustaw zmienianych w art. 2 oraz w art. 4-13 w brzmieniu dotychczasowym dotyczących wymierzenia kar pieniężnych stosuje się przepisy dotychczasowe. Wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska - w myśl art. 96a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 P.o.ś. - sprawuje nadzór w zakresie realizacji działań określonych w programach ochrony powietrza i ich aktualizacjach oraz planach działań krótkoterminowych przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, starostę oraz inne podmioty; do wykonywania zadań kontrolnych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska stosuje się przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Według art. 315a ust. 1 pkt 3 P.o.ś. – w przypadku niedotrzymania terminów realizacji zadań określonych w programach ochrony powietrza oraz planach działań krótkoterminowych - organ za to odpowiedzialny podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 500.000 zł; ust. 2 - karę pieniężną, w drodze decyzji, wymierza wojewódzki inspektor ochrony środowiska, biorąc pod uwagę ilość i wagę stwierdzonych uchybień oraz naruszonych przez organ obowiązków. Z powyższych przepisów wynika, że odpowiedzialność za realizację zadań określonych w programach ochrony powietrza, do podjęcia których zobowiązana została konkretna gmina, spoczywa na jego organie wykonawczym. Zatem, to wójt, burmistrz, czy prezydent miasta, który w tym zakresie podlega kontroli właściwego organu, jest podmiotem podlegającym karze pieniężnej. Program Ochrony Powietrza dla województwa [...]został wprowadzony uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie "Programu ochrony powietrza dla województwa [...] ", która weszła w życie [...] marca 2010r. [(Dz. Urz. Woj. [...] z [...] marca 2010 r., Nr [...] , poz. [...]) – zwaną dalej: "uchwałą [...] "]. Jego zmiany następowały kolejno: 1) uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie "Programu ochrony powietrza dla województwa [...] " – obowiązującą od 15 kwietnia 2011 r. [(Dz. Urz. Woj. [...] z [...] .03.2011 r., Nr [...] , poz. [...] ) – zwaną dalej: "uchwałą [...] "]; 2) uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2013 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie "Programu ochrony powietrza dla województwa [...] " zmienionej uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. – obowiązującą od 29 października 2013 r. [(Dz. Urz. Woj. [...] z [...] .10.2013 r., poz. 6007) – zwaną dalej: "uchwałą [...] "]; 3) uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie "Programu ochrony powietrza dla województwa [...] " zmienionej uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2011r. oraz uchwałą [...] z dnia [...]września 2013 r. – obowiązującą od 11 lutego 2017 r. [(Dz. Urz. Woj. [...] z 27.01.2017 r., poz. [...] ) – zwaną dalej: "uchwałą [...]]. Z powyższego wynika, że Sejmik Województwa [...] uchwałą [...] przyjął zaktualizowany "Program ochrony powietrza dla województwa [...] " wprowadzając na mocy § 1 zmiany takie jak: 1) załącznik Nr 1 do uchwały [...] zmienionej uchwałą [...] otrzymał brzmienie zgodne z załącznikiem Nr 1 do uchwały [...] (tytuł: "Program ochrony powietrza dla województwa [...] ") i 2) załącznik Nr 2 do uchwały [...] zmienionej uchwałą [...] otrzymał brzmienie zgodne z załącznikiem Nr 2 do uchwały [...] (tytuł: "Program ochrony powietrza dla województwa [...] Uzasadnienie"). Z uzasadnienia uchwały wynika, że zaktualizowany Program ochrony powietrza dla województwa [...] (dalej w skrócie: "POP") składa się z dokumentu głównego wyznaczającego długoterminowe działania naprawcze oraz plan działań krótkoterminowych (załącznik Nr 1 do uchwały) oraz uzasadnienia zawierającego metodykę przygotowania dokumentu, szczegółowe analizy przyczyn występowania przekroczeń poziomów dopuszczalnych docelowych zanieczyszczeń oraz uzasadniające przyjęte działania naprawcze (załącznik Nr 2 uchwały). W kontrolowanej sprawie Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2017 r. wymierzającą skarżącemu – Burmistrzowi Miasta [...] karę pieniężną w wysokości 20 000 zł za niedotrzymanie terminu realizacji zadań określonych w punktach: 3.1.1.2, 3.1.1.3, 3.1.1.4 i 3.1.1.6 Programu Ochrony Powietrza dla województwa [...] na lata 2013 – 2015. Ściślej, niezrealizowanie działań polegających na: (1) eliminacji niskosprawnych urządzeń na paliwa stałe (wymaganych do likwidacji było 496, a zlikwidowano 83 (27), (2) rozbudowie i modernizacji sieci ciepłowniczych zapewniających podłączenie nowych użytkowników (wymaganych do podłączenia było 156 lokali, a podłączono 103), (3) rozbudowie sieci gazowych zapewniających podłączenie nowych użytkowników (wymaganych do wymiany ogrzewania paliwami stałymi na gazowe było 267 lokali, a zrealizowano 119) i termomodernizacji budynków oraz wspieraniu budownictwa energooszczędnego w budownictwie mieszkaniowym (wymaganych było 36 budynków, a zrealizowano 4 termomodernizacje). Niewykonanie zadań we wskazanym zakresie skutkowało nieosiągnięciem wymaganego efektu ekologicznego, tj. ograniczenia emisji PM 10 w wymaganej ilości – odpowiednio dla poszczególnego zadania: (1) 13,15 Mg/rok, (2) 4,37 Mg/rok i (2) 7,48 Mg/rok. Miasto [...] w latach 2013-2015 nie osiągnęło zakładanego efektu ograniczenia emisji pyłu PM10, który został wyznaczony na poziomie 13,15 Mg dla roku 2015 r. Sumaryczny efekt ograniczenia pyłu PM10 w Mieście wyniósł 3,259 Mg. Zatem procent osiągnięcia celu POP do 2015 r. wyniósł 24,78 %, co zdaniem organu stanowi zagrożenie nieosiągnięcia wyznaczonego w POP efektu ograniczenia emisji pyłu PM10 dla roku 2023, który ma wynieść 59,16 Mg. Dowodami świadczącymi o niewykonaniu omówionych działań naprawczych w kontrolowanym postępowaniu były: protokół kontroli Nr [...] z [...] grudnia 2016 r. i ogólnie dostępne "Sprawozdanie z realizacji Programu ochrony powietrza dla województwa [...] za okres 2013-2015". Zebrany w sprawie materiał dowodowy został właściwie oceniony, na jego podstawie poczyniono prawidłowe ustalenia faktyczne, w efekcie doprowadzono do należytego zastosowania art. 315a ust. 1 pkt 3 P.o.ś. Niewątpliwie termin realizacji zadań określonych w POP dla województwa [...] nie został dotrzymany. Organem za to odpowiedzialnym okazał się skarżący, zatem to on podlegał karze pieniężnej mogącej znaleźć wymiar w wysokości od 10.000 zł do 500.000 zł. Przy wymiarze kary organy wzięły pod uwagę ilość i wagę stwierdzonych uchybień oraz naruszonych przez skarżącego obowiązków. Ostatecznie wymierzenie kary nastąpiło w wysokości 20 000 zł. Rację należy przyznać organowi, że nałożenie kary, w przypadku stwierdzenia podstawy do jej wymierzenia określonej w art. 315a ust. 1 pkt 3 P.o.ś., jest obligatoryjne, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę we wskazanym przepisie sformułowania "organ za to odpowiedzialny podlega karze". Oznacza to, że kwestia nałożenia na organ odpowiedzialności za realizację POP nie została pozostawiona uznaniu administracyjnemu. W przypadku stwierdzenia uchybienia terminu w realizacji zadań określonych w POP, organ jest obowiązany, a nie uprawniony do wymierzenia kary pieniężnej. Wymierzenie kary następuje więc niezależnie od przyczyn, okoliczności niedotrzymania terminu realizacji danego czy danych działań naprawczych. Jedynie pewien luz decyzyjny został pozostawiony organowi w przypadku wysokości wymiaru kary (możliwość miarkowania, ale w przedziale od 10 000 do 500 000 zł), mając na uwadze ilość i wagę stwierdzonych uchybień oraz naruszonych przez organ obowiązków. W sprawie, przy wymiarze kary wzięto pod uwagę ilość i wagę niezrealizowanych działań w terminie przez skarżącego, jak i wykonanie w terminie szeregu innych zadań określonych w POP dla Miasta [...] oraz to, że organy samorządowe Miasta [...] miały ograniczony dostęp do funduszy zewnętrznych. Wymierzenie kary nastąpiło w dolnej granicy dopuszczalnej ww. regulacją. Tak określonej kary nie zwiększył organ odwoławczy, pomimo ustalenia, że realizacja zadania 3.1.1.2. wskazanego w POP (27 wymian kotłów na paliwa stałe) jest na niższym poziomie, niż określił to organ pierwszej instancji (83 wymiany kotłów na paliwa stale), kierując się treścią art. 139 k.p.a. W kontekście zarzutów skargi oraz argumentacji przytoczonej na ich poparcie, tak w skardze, jak i w załączniku do protokołu rozprawy, należy jeszcze wskazać na poniższe podstawy. Po pierwsze, uchwałą [...] przyjęty został Program ochrony powietrza dla województwa [...] obejmujący 9 stref ochrony powietrza, w którym stwierdzone zostały przekroczenia poziomów dopuszczalnych i docelowych substancji w powietrzu za rok 2007; uchwałą [...] Program został rozszerzony o 2 strefy, w których powyższe przekroczenia zostały stwierdzone po raz pierwszy w ocenie za rok 2009. Po uzupełnieniu POP dla województwa [...] objęte nim zostały wszystkie jego strefy (11 stref); uchwałą [...] przyjęto zaktualizowany Program ochrony powietrza dla województwa [...] dokonując oceny i klasyfikacji cech za rok 2011 oraz za rok 2012 (innymi słowy, dokument został oparty na analizach dla roku 2011 i 2012). Z załącznika Nr 1 do uchwały [...] wynika, że potrzeba aktualizacji Programu wynikała ze zmian w ustawie Prawo ochrony środowiska, które weszły w życie 28 maja 2012 r. jako proces implementacji dyrektywy 2008/50/WE w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza w Europie i zobowiązały zarządy województw do aktualizacji programów ochrony powietrza co 3 lata, w przypadku występowania przekroczeń standardów jakości powietrza. W programie tym wyznaczono działania naprawcze na najbliższe 10 lat. Wymagany efekt ekologiczny ograniczenia emisji określono w latach 2013-2015 i łącznie do 2023 r. Faktem jest, że uchwała [...] została podjęta w sprawie zmiany uchwały [...] (Programu ochrony powietrza dla województwa [...] ) zmienionej uchwałą [...] , niemniej w istocie dopiero ta zmiana dotyczyła wszystkich 11 strefy województwa [...] i stała się aktualizacją POP dla [...] . Oznacza to, że wymierzenie kary na podstawie art. 315a ust. 1 pkt 3 P.o.ś. za niedotrzymanie terminu realizacji zadań nałożonych na skarżącego w POP uaktualnionym uchwałą [...] – wbrew twierdzeniu skarżącego – było prawidłowe. Po drugie, z akt sprawy wynika, że podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego 30 stycznia 2017 r. w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej była przeprowadzona przez organ pierwszej instancji w okresie od 13 września do 20 grudnia 2016 r. kontrola wykonywania zadań określonych w "Programie ochrony powietrza dla województwa [...] ". Przedmiotową kontrolą objęto okres od 2013 r. do 2015 r. Według pkt 1 "Ustaleń kontroli" protokołu kontroli Nr [...] z [...] grudnia 2016 r. zakresem kontroli objęto realizację zadań określonych w POP na lata 2013-2015 z uwzględnieniem stopnia ich realizacji w aspekcie rzeczowym i osiągnięcia planowanego efektu ekologicznego. Objęcie zakresem kontroli realizacji zadań określonych w POP na lata 2013-2015 z uwzględnieniem stopnia ich realizacji oznacza, że oparcie się na zaktualizowanym POP dla województwa [...] uchwałą [...] było legalne. Natomiast, wspomniana przez skarżącego uchwała [...] - w okresie objętym kontrolą realizacji zadań określonych w POP na lata 2013-2015 nie obowiązywała. Uchwała ta określa bowiem działania w podziale na lata 2017-2019 oraz 2020-2023. Nie mogła więc odnosić się do okresu objętego kontrolą, tj. do lat 2013-2015. Zatem, uchwała obowiązująca w dniu wszczęcia postępowania i w czasie wydania decyzji, nie mogła stanowić podstawy dokonanej oceny w sprawie. Takie stanowisko wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 12 września 2019 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1102/19). Wymierzenie kary za niedotrzymanie terminów realizacji, w latach 2013-2015, zadania określonego w POP, zostało prawidłowo oparte na POP uaktualnionym uchwałą [...] i obowiązującym we wskazanym przedziale czasowym. W powyższych aspektach rozważań, należy też zauważyć, że w załączniku Nr 1 do uchwały [...] zatytułowanym "Program ochrony powietrza dla województwa [...] [...] w zdrowej atmosferze", rozdziale "Cel i zakres Programu" podaje się, że "Obecnie obowiązuje Program ochrony powietrza, przyjęty uchwałą Nr [...] [...]. Wskazuje on działania zmierzające do osiągnięcia w całej [...] do 2023 r. [...]. Potrzeba aktualizacji Programu wynika wprost z ustawy Prawo ochrony środowiska, która wskazuje na konieczność aktualizacji programów ochrony powietrza co 3 lata, w przypadku występowania przekroczeń standardów jakości powietrza. Na terenie stref województwa [...] w dalszym ciągu występują przekroczenia poziomów dopuszczalnych pyłu PM10, PM2,5 oraz dwutlenku azotu (aglomeracja [...]) oraz poziomów docelowych bezno(a)pirenu oraz ozonu". Skoro sam przepis ustawy Prawo ochrony środowiska, a ściślej art. 91 ust. 9c P.o.ś., zobowiązuje sejmik województwa do określenia w drodze uchwały aktualizacji programu ochrony powietrza i w programie zakreślane są ramy czasowe realizacji określonych działań naprawczych, to zawsze badanie terminowości ich realizacji przez podmioty za to odpowiedzialne musi opierać się na czasie minionym, jak w przypadku sprawy. Nie można bowiem oceniać zachowania terminu realizacji danego działania naprawczego, opierając się na obecnie obowiązującej regulacji prawa miejscowego, uchwalanej w innych realiach faktycznych i prawnych oraz zakreślającej dla danych działań naprawczych inne ramy czasowe, w sensie późniejsze po ramach kontrolowanego okresu. Trzeba w pełni więc zgodzić się z twierdzeniem organu zawartym w odpowiedzi na skargę, że w kontrolowanym postępowaniu należało brać pod uwagę POP, w brzmieniu obowiązującym w okresie zakreślonym kontrolą, a nie w okresie toczącego się postępowania administracyjnego. W świetle dotychczas przedstawionych wyjaśnień Sąd nie podzielił twierdzenia skarżącego co do braku podstawy prawnej do wymierzenia jemu administracyjnej kary pieniężnej. Po trzecie, według art. 84 ust. 1 P.o.ś., w celu doprowadzenia do przestrzegania standardów jakości środowiska w przypadkach wskazanych ustawą lub przepisami szczególnymi, w drodze aktu prawa miejscowego, tworzone są programy. Programy są publikowane w wojewódzkich dziennikach urzędowych. Opracowywanie programów nie ma charakteru dowolnego, uzależnionego od woli organu administracji, ale może mieć miejsce wtedy, gdy przepis ustawy lub innego aktu prawnego wyraźnie taki obowiązek przewiduje. Jeżeli chodzi o ustawę, to wynika on z art. 91 ust. 1 P.o.ś. w przypadku programów ochrony powietrza. Szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać programy ochrony powietrza i plany działań krótkoterminowych; formę sporządzania i niezbędne części składowe programów ochrony powietrza i planów działań krótkoterminowych; zakres zagadnień, które powinny zostać określone i ocenione w programach ochrony powietrza i planach działań krótkoterminowych określało ówcześnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych (Dz. U. poz. 1028). Przedmiotowe rozporządzenie z racji problematyki regulacyjnej nie mogło znaleźć zastosowania w sprawie, tym samym zaskarżona decyzja nie mogła zostać oceniona w kontekście naruszenia jego regulacji. Kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem sprawują sądy administracyjne. Kontrola ta – stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. - obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zatem, jeżeli skarżący uważał, że omawiana uchwała narusza prawo, nie odpowiada regulacjom ustawy Prawo ochrony środowiska czy ww. rozporządzenia - jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie administracji publicznej, mógł zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Wówczas przedmiotem rozważań mogłyby być twierdzenia skarżącego dotyczące: nałożenia obowiązków niemożliwych do wykonania, naruszenia zasady samodzielności gminy, obowiązku realizacji kosztownych zadań, odpowiedzialności organu wykonawczego Gminy za realizację działań uzależnionych od decyzji organu stanowiącego i podmiotów zewnętrznych, braku regulacji prawnych na podstawie których organ sam może nakazać wymianę pieca, oceny rodzaju, zakresu i źródeł finansowania nałożonych obowiązków; a nadto i te dotyczące: terminu uchwalenia uchwały [...] (będącego – zdaniem skarżącego - przyczyną niewywiązania się z obowiązków w niej określonych na 2013-2015) czy braku precyzyjnego określenia terminów wykonania obowiązków. Organy Inspekcji Ochrony Środowiska nie mają wpływu zarówno na treść programu ochrony powietrza, jaki i na termin jego uchwalenia. Nie są organami uprawnionym do oceny zapisów programu ochrony powietrza i zadań nim nałożonych na organ wykonawczy gminy. Ich rolą była ocena - czy skarżący realizował w terminie zadania określone w akcie prawa miejscowego – uchwale w sprawie POP. Kontrola pod względem zgodności z prawem programów ochrony powietrza (uchwał będących aktem prawa miejscowego) jest dokonywana w odrębnej procedurze postępowania sądowoadministracyjnego. Wtedy sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu. Tymczasem przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym była decyzja, w której wymierzono skarżącemu administracyjną karę pieniężną. W tym postępowaniu ani organy, ani Sąd nie mogli zająć się oceną legalności uchwały – POP. Skarżący miał prawo i możliwość skorzystania z omówionej instytucji prawa sądowoadministracyjnego. W przedmiotowym postępowaniu do wyłącznej kompetencji organów rozstrzygających sprawę należało ustalenie wykonania zadań i nałożenie kary w przypadku niedotrzymania terminu ich realizacji. W świetle ówcześnie obowiązujących regulacji prawa materialnego i postępowania, organ odwoławczy nie był uprawniony do rozważenia zasad odstąpienia od wymierzenia kary, nawet w świetle podkreślanego przez skarżącego późnego uchwalenia POP (30 września 2013 r.). Termin, w którym sejmik województwa, miał określić w drodze uchwały program ochrony powietrza, czy ewentualny harmonogram realizacji działań naprawczych - wyznaczały regulacje ustawy Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenia. Wymienione elementy, są tymi elementami Programu ochrony powietrza, których ocena mogła nastąpić w trybie art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Oznacza to, że dla zastosowania normy ustawowej - art. 315a ust. 1 pkt 3 P.o.ś., miarodajną okolicznością było stwierdzenie przez organ, że skarżący nie dotrzymał terminu realizacji czterech z działań na niego nałożonych w POP. W tym też zakresie art. 315a ust. 1 pkt 3 P.o.ś. stanowił zasadniczą podstawę prawa materialnego do nałożenia kary na skarżącego z jednoczesnym odesłaniem do POP aktualnego w okresie zakreślonym granicami czasowymi realizacji działań naprawczych, w przypadku sprawy okresem 2013-2015. Z kolei wprowadzenie do obrotu prawnego programu ochrony powietrza w drodze uchwały z zakresu administracji publicznej – aktu prawa miejscowego, tym samym źródła powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (źródła prawa miejscowego - art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), oznaczało powszechność jego obowiązywania wraz z załącznikami stanowiącymi jego integralną całość. Po czwarte, z Programu ochrony powietrza wynika, że w analizie jakości powietrza uwzględniono przepływ zanieczyszczeń z innych regionów. Działania naprawcze zostały określone z uwzględnieniem powyższej analizy - zarówno dla [...] , jak i dla wszystkich gmin województwa [...] . Po piąte, w świetle treści przytoczonych w skardze przepisów, trzeba podkreślić, że szczególną rolę w planowaniu energetycznym prawo przypisuje samorządom gminnym przez zobowiązanie ich do planowania i organizacji zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe na swoim terenie. Zgodnie z art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, obowiązkiem gminy jest zapewnienie zaspokojenia zbiorowych potrzeb jej mieszkańców. Wśród zadań własnych gminy wymienia się w szczególności sprawy: zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Prawo energetyczne w art. 18 wskazuje na sposób wywiązywania się gminy z obowiązków nałożonych na nią przez ustawę o samorządzie gminnym. Do zadań własnych gminy w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, ciepło i paliwa gazowe należy planowanie i organizacja zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe na obszarze gminy. Działania gminy powinny być zgodne z założeniami polityki energetycznej państwa, miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz ustaleniami zawartymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także z odpowiednim programem ochrony powietrza, przyjętym na podstawie art. 91 P.o.ś. Polskie Prawo energetyczne przewiduje dwa rodzaje dokumentów planistycznych: Założenia do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe oraz Plan zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe. Projekt założeń jest opracowywany we współpracy z lokalnymi przedsiębiorstwami energetycznymi. Należy więc zgodzić się z organem odwoławczym, że to Gmina wyznacza plany i organizuje zaopatrzenie w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe na jej terenie, a jeżeli zadaniami tymi zajmują się inne podmioty to muszą one dostosować się do tych planów i obowiązującego prawa. Z punktu widzenia oceny realizacji zadań określonych w POP i ich terminowości, czyli przedmiotu kontrolowanej przez Sąd sprawy, okolicznością istotną jest posiadanie i funkcjonowanie na terenie miasta [...] miejskiego systemu ciepłowniczego (geotermalnej sieci ciepłowniczej Miasta), rozumianego jako tworzącego jedną całość układu połączonych źródeł ciepła i sieci cieplnych zaopatrującego w ciepło obiekty na jego terenie. Natomiast to, że jego właścicielem i eksploatatorem jest [...] S.A., której działania jako spółki zajmującej się produkcją i dystrybucją ciepła niewątpliwie zależą od popytu oraz podaży, nie oznacza braku obowiązku przestrzegania prawa. Nie można różnicować oceny realizacji danego działania naprawczego nałożonego na organ wykonawczy gminy od przynależności sieci ciepłowniczej, struktury własnościowej, czy źródła wpływu środków pieniężnych pochodzących z kar. Po szóste, nietrafny jest zarzut dotyczący niezastosowania przez organ art. 378 ust. 3 P.o.ś., albowiem przepis ten określa właściwość rzeczową wójta, burmistrza czy prezydenta miasta, jako organu ochrony środowiska (organu administracji publicznej stosującego prawo). Wójt (burmistrz, prezydent miasta), wykonując te zadania, korzysta z najczęściej stosowanej prawnej formy działania administracji, jaką jest decyzja administracyjna, a niekiedy występuje w roli organu współdziałającego (wyraża np. opinię). Po siódme, w ocenie Sądu liczba dokonanych termomodernizacji w latach 2013 – 2015 została prawidłowo ustalona. Wykonanie 4 termomodernizacji zostało udowodnione protokołem kontroli z 20 grudnia 2016 r. i sprawozdaniami z realizacji POP dla województwa [...] za lata 2013 - 2015 (sprawozdanie za 2013 r. - 1 termomodernizacja, sprawozdanie za 2014 r. - 1 termomodernizacja, sprawozdanie za 2015 r. — 2 termomodernizacje). Ilość dokonanych zgłoszeń czy wydanych pozwoleń na budowę nie świadczy o faktycznym wykonaniu termomodernizacji. Do liczby wykonanych termomodernizacji nie można też było zaliczyć termomodernizacji wykonanych przez mieszkańców na własny koszt, czyli bez dofinansowania ze strony Miasta [...] . Niezebranie takich danych w trakcie postępowania administracyjnego nie oznacza zatem braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przez organy, tym samym wydania decyzji z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd, mając na względzie przytoczone regulacje prawne z zakresu ustawy Prawo ochrony środowiska i prawa miejscowego jakim była uchwała w sprawie Programu ochrony powietrza oraz poczynione na ich podstawie rozważania, a nadto stan sprawy, w tym treść zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, nie uwzględnił skargi. Uznał, że decyzja z [...] kwietnia 2019 r. nie narusza powołanych w skardze i w załączniku do protokołu przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe dowiodło, że treść skargi albo dotyczy kwestii, które winny zostać objęte kontrolą legalności aktu prawa miejscowego – uchwały POP w innym postępowaniu, albo jest nietrafna. Wobec wykazanej zgodności z prawem decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2019 r., Sąd – na mocy art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.