IV SA/Wa 1669/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wójta Gminy Z. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącego Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Z. z dnia [...] marca 2013 r., w sprawie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w kwocie 7380,00 zł., i zobowiązania: J. W. - właściciela działki nr ew. [...] i wnioskodawcę do uiszczenia kosztów w kwocie 3690,00 zł.; M. K. i T. K. - właścicieli działki nr ew. [...] do uiszczenia koszów w kwocie 35,27 zł; J. W., R. W., Z. P. i B. P.- współwłaścicieli działki nr ew. [...] do uiszczenia kosztów w kwocie 1626,15; J. M. - właściciela dziatki nr ew. [...] do uiszczenia kosztów w kwocie 341,67 zł oraz Skarb Państwa - właściciela działki nr ew. [...] - w imieniu którego nieruchomością zarządza Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W. do uiszczenia kosztów w kwocie 1686,91 zł , w związku z wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. o umorzeniu postępowania w sprawie rozgraniczenia gruntów położonych w miejscowości M., gm. Z. wobec nie zawarcia ugody. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że przedmiotowe postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na żądanie J. W.. Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Wójt Gminy Z. zobowiązał wnioskodawcę do uiszczenia w całości ustalonych kosztów tego postępowania w kwocie 7380,00 zł. W wyniku zażalenia J. W. postanowienie to zostało uchylone i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wójt Gminy Z. stosując się do wskazań Kolegium, w zaskarżonym postanowieniu ustalił koszty postępowania odrębnie dla każdej granicy, co obrazuje stosowana tabela. W zażaleniu od tego postanowienia Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. wniósł o jego uchylenie w części dotyczącej pkt. 4.5 zobowiązującej go do uiszczenia części kosztów postępowania, ewentualnie uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skarżący wskazał, iż brak jest podstaw do obciążania go częścią kosztów postępowania rozgraniczeniowego z tego względu, że pomiędzy działką nr ew. [...] a działką nr ew. [...], stanowiąca grunt pokryty wodami, ustalenie granicy następuje w stosownej procedurze przez określenie linii brzegowej na tym odcinku cieku. Rozpatrując to zażalenie Kolegium wskazało, iż podstawę prawną wydania postanowienia o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego stanowią przepisy art. 264 § 1 kpa i art. 262 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 152 i 153 k.c. Organ podniósł, iż w myśl art. 264 § 1 kpa, jednocześnie z wydaniem decyzji organ ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Przytaczając treść art. 262 § 1 kpa Kolegium stwierdziło, że przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie i stanowi podstawę rozważań co do zasadności obciążenia kosztami postępowania nie tylko wnioskodawcy J. W., ale również uczestnika tego postępowania - Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W.. Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji, stosując się do wskazań zawartych w poprzednim postanowieniu nr [...] z dnia [...] października 2012 r., i powołując się na uchwałę NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 6/06 (ONSAiWSA2007/2/26) prawidłowo rozstrzygnął, że koszty postępowania rozgraniczeniowego w tej sprawie powinny być odpowiednio rozłożone pomiędzy stronami postępowania, gdyż wszystkie strony powinny uczestniczyć w ponoszeniu jego kosztów. W związku z powyższą uchwałą, zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie ma zastosowanie zasada wyrażona w art. 152 i 153 k.c., sprowadzająca się do tego, że postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone jest w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości, podlegających rozgraniczeniu a koszty ponoszą wszyscy właściciele. Zasada ta znajduje odzwierciedlenie art. 262 § 1 pkt 2 kpa, bowiem pojęcie interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu nie należy ograniczać do wąsko pojmowanych bezpośrednich korzyści w prowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego wyrażających się w inicjatywie wszczęcia postępowania , ale dotyczy interesu prawnego wynikającego art. 152 i 153 k.c., jakim w tym przypadku jest ustalenie stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami. Organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotowe postępowanie rozgraniczeniowe dotyczyło 5 działek ewidencyjnych, stanowiących własność, czy też współwłasność więcej nić dwóch osób. Na podstawie materiału dowodowego organ I instancji, zgodnie z wcześniejszymi zaleceniami, ustalił długości granic pomiędzy działką nr ew. [...], a pozostałymi czterema działkami podlegającymi rozgraniczeniu, a zatem stosowną partycypację każdej ze stron w ustalonych kosztach postępowania rozgraniczeniowego w łącznej kwocie 7380,00 zł. Kolegium stwierdziło, że koszty postępowania zostały wyliczone w sposób prawidłowy, co obrazuje tabela zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ za niezasadną uznał argumentację zawartą w zażaleniu Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, podnosząc zarzut skierowania go do podmiotu nie będącego stroną postępowania rozgraniczeniowego oraz dokonanie rozgraniczenia bez uwzględnienia zasad ustalania linii brzegowej zgodnie z ustawą z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). W uzasadnieniu skargi wskazał, iż postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek J. W. - właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w m. M., gm. Z., z gruntami sąsiednimi stanowiącymi własność prywatną oznaczonymi jako działki: nr ew. [...], nr ew. [...] i nr ew. [...] oraz działką nr [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa, po której przebiega rzeka B.. Skarżący podniósł, iż gdyby kwestionował granice gruntów pomiędzy gruntami sklasyfikowanymi jako śródlądowe wody płynące, pozostającymi w jego trwałym zarządzie ( działka nr 1) z pozostałymi gruntami, z czym wiążę się zmiana granic wykonywania zarządu, wówczas jedyną procedurą zmiany tej granicy byłoby ustalenie linii brzegowej zgodnie z ustawą - Prawo wodne. Dokonany projekt rozgraniczenia, wobec nie uwzględnienia zasad ustawowych Ustalania granicy działań, będącej linią brzegową, nie jest dokumentem sporządzony w interesie strony skarżącej, a zatem nie ma podstaw prawnych do obciążania RZWG kosztami postępowania. Zobowiązanie do zapłaty za rozgraniczenie gruntów; Skarbu Państwa z innymi gruntami, realizowane jest na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, powinno być skierowane do właściwego miejscowo Starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Skarżący zaznaczył, iż udział w postępowaniu rozgraniczeniowym jest czynnością wykraczającą poza zwykły zarząd przewidziany w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia, jak i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji, jako wydanych z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Trafnie podnosi strona skarżąca, że rozgraniczenie gruntów pokrytych wodami płynącymi od pozostałych gruntów, w tej konkretnej sprawie pomiędzy działką nr [...] stanowiącą własność wnioskodawcy- J. W., a działką nr [...], stanowiącą grunt pokryty wodami rzeki B., której właścicielem jest Skarb Państwa, regulują art. 15 i art. 15a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Przyjęte w powołanych przepisach regulacje prawne określające sposób i tryb wyznacza linii brzegu, stanowią lex specjalis w stosunku do zasad rozgraniczenia określonych w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z art. 15 ust. 1 tej ustawy linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat. Tak zdefiniowana w tym przepisie linia brzegu stanowi w ujęciu geodezyjnym i prawnym, granicę rozdzielającą grunty zajęte przez naturalne powierzchniowe wody płynące ( cieki, jeziora, itp.) od nieruchomości do nich przyległych. Linię brzegu, jak stanowi ust. 2 art. 15 ustawy, ustala w drodze decyzji na wniosek mającego interes prawny lub faktyczny: 1) właściwy terenowy organ administracji morskiej - dla morskich wód wewnętrznych wraz z morskimi wodami wewnętrznymi Zatoki Gdańskiej oraz wód morza terytorialnego; 2) właściwy marszałek województwa - dla wód granicznych oraz śródlądowych dróg wodnych; 3) właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej - dla pozostałych wód. Z treści powołanego przepisu wynika, że podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie linii brzegowej (rozgraniczenie ) jest podmiot mający w tym interes prawny lub faktyczny, a więc właściciel, użytkownik wieczysty, użytkownik, posiadacz samoistny nieruchomości. Linia brzegowa ustala jest w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez właściwy organ na podstawie dostarczonego przez wnioskodawcę projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami, który powinien zwierać wszystkie elementy wymienione w ust. 3 art. 15 ustawy. Nie budzi wątpliwości, że w przypadku gdy granice sąsiadujących ze sobą nieruchomości są sporne, dokonuje się ich rozgraniczenia w trybie administracyjno- sądowym na zasadach określonych w rozdziale 6 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Natomiast w przypadku graniczenia z działką zajętą przez wodę płynąca, jako to ma miejsce w niniejszej sprawie ( działka nr [...] - pokryta wodami płynącymi rzeki B. graniczy z działką [...]) podstawę rozgraniczenia stanowi projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych. Rola geodety w tym postępowaniu ogranicza się w początkowej fazie do zadań technicznych związanych z aktualizacją mapy zasadniczej oraz przygotowania, według zaleceń hydrologa, mapy do celów opracowania projektu rozgraniczenia gruntów. Zadaniem hydrologa jest zaprojektowanie przebiegu linii brzegowej, a także przygotowanie części opisowej projektu rozgraniczenia, zgodnie z wymogami ust. 3 art. 15 Prawa wodnego. Właściwy organ wydaje decyzję zatwierdzającą linie brzegowe, z chwilą gdy decyzja ta stanie się ostateczna, kształtuje się nowy stan prawny i stanowi podstawę ustalenia granicy pomiędzy gruntami zajętymi pod wodą płynącą a nieruchomościami sąsiednimi. Dodać należy, iż linia brzegu nie ma charakteru stałego, gdyż może się zmieniać a czasie zarówno wskutek procesów naturalnych, jak i działalności człowieka, ponowne ustalenie linii brzegowej jest możliwy w przypadku, gdy nastąpiły trwałe i naturalne zmiany skutkujące zmianą stanu prawnego gruntów zajętych pod wodami płynącymi. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 15 kpa, zgodnie którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją (postanowieniem) organu pierwszej instancji podlega - w wyniku złożenia środka zaskarżenia przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji (por. B. Adamiak (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 1996, s. 83-85). Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał orzeczenie, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992/3-4/95). Oznacza to, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie ( zażalenie) i wydać orzeczenie zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonego aktu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie Kolegium obowiązkom tym nie sprostało, bowiem nie wyjaśniło wszystkich istotnych okoliczności sprawy, jak również nie wzięło pod rozwagę zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w odwołaniu, w przeciwnym wypadku doszło by do wniosku, że prowadzone przez Wójta Gminy postępowanie rozgraniczeniowe z wniosku J. W. w trybie art. 29 ust. 3, art. 30 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne nie mogło obejmować działki nr –[...], jako że rozgraniczenie pomiędzy tą działką a działką nr [...] następuje na zasadach określonych w ustawie - Prawo Wodne. To zaś oznacza, że nie było podstaw do obciążania kosztami postępowania rozgraniczeniowego Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W.. Organ pierwszej instancji wydając w dniu [...] marca 2013 r. postanowienie w sprawie ustalenia i sposobu rozdzielenia kosztów przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego dopuścił się naruszenia art. 7 i 77 § 1, bowiem nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Przede wszystkim nie dokonał żadnych ustaleń, czy była wydana już decyzja zatwierdzająca linię brzegu rzeki B. pomiędzy działką nr [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa, a działką nr [...], stanowiącą własność wnioskodawcy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, jak również nie ustalił na jakich zasad prowadzone jest rozgraniczenie pomiędzy gruntami zajętymi pod powierzchniową woda płynącą a nieruchomościami sąsiednimi. To wszystko doprowadziło do błędnego uznania, że stroną przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego był również Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W., tym samym do wadliwego obciążenia go kosztami postępowania rozgraniczeniowego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.