IV SA/Wa 1669/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2018 r. sprawy ze skargi B. Z. i J. Z. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: kpa), po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku gospodarczego oraz budowie budynku gospodarczego na działce nr ew. [...], położonej [...], gmina [...], przy drodze krajowej nr [...], na wniosek B. Z. i J. Z. – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowił nie uzgodnić projektu przedmiotowej decyzji. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy: Przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku gospodarczego oraz budowie budynku gospodarczego na działce nr ew. [...], pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Wójt Gminy [...] wystąpił do zarządcy drogi krajowej o uzgodnienie projektu decyzji dla powyższej inwestycji w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 ww. ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu m.in. z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, w trybie określonym w art. 106 § 5 kpa, tj. w formie postanowienia. Rozpatrywana inwestycja planowana jest na terenie przylegającym do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] - co wynika z projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, droga krajowa nr [...] na odcinku: [...] (węzeł "[...]") – [...] – [...] – [...] – [...], została zaliczona do klasy GP (główna ruchu przyspieszonego). Lokalizacja obiektu budowlanego przy drogach publicznych jest możliwa na warunkach określonych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.). Na analizowanym obszarze gmina [...] nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a rozpatrywany teren nie zawiera się w definicji terenu zabudowy, który jest określony w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - co wynika z treści projektu decyzji oraz z załącznika graficznego do tego projektu. Zgodnie z przywołaną definicją, teren zabudowy to teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzeń infrastruktury technicznej. Nieruchomości przylegające do drogi nr [...] stanowią w stanie faktycznym grunty rolne z rozproszoną zabudową zagrodową. W związku z powyższym organ uznał, że obszar objęty uzgodnieniem znajduje się poza terenem o miejskim charakterze zabudowy. W przekazanym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy w ust. 3 pkt 1) zawarto zapis, cyt.: "linia zabudowy frontu działki - min. 40 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]" i do takiego zapisu Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie wniósł uwag. Analizowany projekt decyzji w ust. 7 tiret pierwszy ustala obsługę komunikacyjną, cyt.: "dostęp do drogi krajowej - pośredni przez działkę nr ew. [...] stanowiącą własność inwestora, na wysokości której zlokalizowany jest zjazd z drogi krajowej" i do takiej treści organ wniósł uwagi. Jak wynika z dokumentacji fotograficznej sporządzonej przez pracownika zarządu drogi krajowej nr [...] podczas jej objazdu, w stanie faktycznym na nieruchomości składającej się z działek o numerach [...] i [...] prowadzona jest działalność gospodarcza związana z obróbką drewna. Dodatkowo według ogólnodostępnej Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej niniejsza działalność - produkcja wyrobów tartacznych - prowadzona jest od 2006 r.. Istniejący zjazd indywidualny zlokalizowany w km [...]+[...] po stronie prawej drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] nie zapewnia dojazdu do prowadzonej działalności gospodarczej, a do zarządcy drogi krajowej nie wpłynął wniosek w sprawie wydania zezwolenia na jego przebudowę na publiczny. Parametry techniczne tego zjazdu nie spełniają wymagań zawartych w § 78 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r.. Zjazd taki winien mieć m.in.: właściwą szerokość, pochylenie oraz przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem o odpowiednim promieniu. W świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunkiem wydawania decyzji o warunkach zabudowy jest m.in. istnienie dostępu z terenu działki do drogi publicznej, a więc legalny dostęp do drogi publicznej musi istnieć w chwili uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy. Dla zapewnienia dostępu do konkretnej drogi konieczne jest istnienie zjazdu w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę (...). Natomiast do obowiązków właściciela lub użytkownika nieruchomości należy również uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym (ust. 3 pkt 1 ww. artykułu). Organ wyjaśnił, że za dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uważa się istnienie legalnego zjazdu w pasie drogowym, wybudowanego za zgodą i na warunkach zarządcy drogi lub innej możliwości dostępu do drogi publicznej, np. dzięki zagwarantowaniu prawa przejazdu za pośrednictwem działek sąsiednich. Przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowa nieruchomość winna mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej w sposób umożliwiający dojazd do planowanego zamierzenia inwestycyjnego, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy może nastąpić tylko wówczas, gdy zostanie zrealizowana obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji w sposób umożliwiający jej funkcjonowanie i zapewniający bezpieczeństwo użytkowników drogi krajowej nr [...] zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ponadto organ poinformował, że ww. zjazd indywidualny nie może zapewniać dojazdu do działalności gospodarczej, gdyż zagrażałoby to bezpieczeństwu ruchu. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zauważył, że zarządca drogi dokonuje oceny wyłącznie literalnych zapisów zawartych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, jest związany treścią i ustaleniami tego projektu i jako organ uzgadniający nie może ich zmieniać ani sam ich określać. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 25/09, wadliwie sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy powoduje, że organ uzgadniający może wyprowadzić błędne wnioski co do stanu faktycznego sprawy oraz co do przedmiotu uzgodnienia, co ma wpływ na ostateczny wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę organ postanowił nie uzgodnić projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na wniosek B. Z. i J. Z. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, B. Z. i J. Z. podnieśli, że nie zgadzają się z nim, bowiem przedmiotem decyzji nie jest działalność gospodarcza, lecz rolnicza, a ściślej sadownicza i przedmiotowa nieruchomość posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej w sposób umożliwiający dojazd do planowanego zamierzenia inwestycyjnego, poprzez zjazd wykonany przez GDDKiA podczas ostatniej modernizacji drogi spełniający potrzeby dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 ppsa, rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zdaniem Sądu skarga jest zasadna. Na wstępie zauważyć należy, okoliczności niniejszej sprawy były bezsporne. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że skarżący są właścicielami nieruchomości, składającej się z dwóch sąsiadujących ze sobą działek o numerach [...] (której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy) i [...]. Jak wynika z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w tych aktach oraz z analizy stanowiącej załącznik nr 1 do projektu decyzji o warunkach zabudowy - na pierwszej z tych działek prowadzone jest gospodarstwo rolne (o profilu sadowniczym), natomiast na drugiej od 2006 r. prowadzona jest działalność gospodarcza. Dostęp obydwu tych działek do drogi publicznej, tj. drogi krajowej nr [...], realizowany jest poprzez zjazd indywidualny na działkę nr [...]. W takim stanie faktycznym organ uznał, że teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej, gdyż nie chodzi o dostęp faktyczny (tzn. istniejący), lecz legalny. Z kolei istniejący zjazd ma charakter indywidualny, a winien być on publiczny, skoro na działce, na którą on prowadzi wykonywana jest działalność gospodarcza. Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124) stanowi w § 55 ust. 1, że zjazd publiczny jest określony przez zarządcę drogi jako zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym (pkt 3), zaś zjazd indywidualny - określony przez zarządcę drogi jako zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie (pkt 4). Nie ulega wątpliwości, że w okolicznościach niniejszej sprawy zjazd z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] ma charakter zjazdu indywidualnego. Bezsprzecznie też w świetle powyższych uregulowań zjazd publiczny nie może powstać w sposób dorozumiany, czy poprzez faktyczne działania właściciela nieruchomości, gdyż to zarządca drogi określa charakter zjazdu. Przedstawione kwestie pozostają jednak bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, zważywszy na jej szczególne uwarunkowania. Uszło bowiem uwadze organu, że skarżący są właścicielami obu sąsiadujących ze sobą działek (nr [...], na której planowana jest inwestycja i nr [...], która posiada dostęp do drogi publicznej poprzez zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...]). Planowana inwestycja nie dotyczy działalności gospodarczej, stąd też działka nr [...] nie musi posiadać dostępu do drogi publicznej poprzez zjazd publiczny. Art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) stanowi, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć nie tylko bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną, ale także przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dwa ostatnie przypadki dotyczą dostępu tzw. pośredniego. Pamiętać przy tym jednak trzeba, iż zgodnie z art. 285 i nast. kc nie jest możliwe ustanowienie służebności drogowej na swojej nieruchomości. W takiej sytuacji właściciel może bowiem korzystać ze swojej nieruchomości w granicach wynikających z art. 140 kc, tj. określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Stąd też skarżący mają zapewniony pośredni dostęp terenu, na którym planowana jest inwestycja (działka nr [...]) do drogi publicznej, a na dostęp ten nie można patrzeć przez pryzmat charakteru zjazdu na działkę nr [...], bowiem na działce inwestycyjnej nie jest prowadzona działalność gospodarcza. Inaczej rzecz ujmując, działka nr [...], na której nie jest wykonywana działalność gospodarcza - ma zapewniony pośredni dostęp do drogi publicznej przez zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...]. Z powyższych rozważań wynika, że organ dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zważywszy na powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt a ppsa, zaskarżone postanowienie należało uchylić, o czym orzeczono jak w sentencji.