IV SA/Wa 167/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2014 r. sprawy ze skargi H. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej H. L. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2013r. Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Pani H. L. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a utrzymało w mocy decyzję Zarządu [...] W. Nr [...] z dnia [...] października 2012 roku, odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce oznaczonej nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...], na terenie [...] W., usytuowanego bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiednimi oznaczonymi nr [...] . W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z dnia 4 maja 2010 roku Pani H. L. wystąpiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce oznaczonej nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...], na terenie [...] W. Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2011 roku, Zarząd [...] W. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce oznaczonej nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...], na terenie [...] W. Odwołanie od ww. decyzji Zarządu [...] W. z dnia [...] maja 2011 roku wniosła Pani H. L. podnosząc, iż decyzja organu I instancji nie uwzględnia aktualnej sytuacji obszaru analizowanego. Skarżąca wskazała, że budynek, dla którego wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy, choć 3-kondygnacyjny, nie jest najwyższym budynkiem w obszarze analizowanym. Dodatkowo w obszarze tym posadowiono kilka nowych budynków, które powinny zostać uwzględnione w analizie obszarowej. Ponadto na granicy obszaru analizowanego znajduje się budynek z "gęstą" zabudową i w ocenie skarżącej powinien zostać uwzględniony w toku postępowania. W odwołaniu wskazano również, że w wyłożonym do wglądu planie zagospodarowania przestrzennego tego obszaru wskaźnik powierzchni zabudowy oraz wysokości budynków są większe niż te we wniosku, zaś sama decyzja odmawiająca ustalenie warunków zabudowy nie była konsultowana z projektantami sporządzającymi projekt planu miejscowego. Decyzją z dnia [...] maja 2012 roku, znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję z dnia [...] maja 2011 roku i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano na nieprawidłowo sporządzoną analizę poprzez nieuwzględnienie w obszarze analizowanym nowej zabudowy oraz na możliwość powiększenia obszaru analizowanego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] października 2012 roku, Zarząd [...] W. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] października 2012 roku wniosła pani H. L., podnosząc, iż organ nie uwzględnił zaleceń Samorządowego Kolegium Odwoławczego i ponownie wydał decyzję naruszającą przepisy dotyczące ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto naruszono art. 10 Kpa poprzez brak zawiadomienia stron postępowania przed wydaniem decyzji, co uniemożliwiło skarżącej ustosunkowanie się do zgromadzonego materiału dowodowego i miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Rozpatrując powyższą sprawę Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie w celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prawidłowo wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku. Co więcej, uwzględniając zalecenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z decyzji z dnia [...] maja 2012 roku, organ I instancji w celu pełniejszego zobrazowania warunków zabudowy poszerzył obszar analizowany oraz uwzględnił nową zabudowę, której zabrakło w poprzedniej analizie. Z przeprowadzonej ponownie analizy wnika, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi w obszarze analizowanym od 0,06 do 0,20, zaś uśredniony wskaźnik wynosi 0,13. Organ ustalił, iż w chwili obecnej wskaźnik ten dla działki nr [...] wynosi 0,19, a po rozebraniu części budynku będzie wynosił 0,18, co w jego ocenie narusza ład przestrzenny i nie pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Skład Orzekający podziela ustalenia poczynione przez organ I instancji. Dodać też trzeba, że analiza mapy stanowiącej załącznik do decyzji potwierdza, iż w najbliższym otoczeniu działki będącej przedmiotem niniejszego postępowania znajdują się działki o wskaźnikach zabudowy: 0,14, 0,15 i 0,16. W dalszej dopiero odległości znajduje się działka o wskaźniku 0,20. Nie można zatem zgodzić się z zarzutami odwołania, że właśnie ta działka powinna stanowić główny punkt odniesienia dla zamierzenia inwestycyjnego. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego nieprawidłowego ustalenia wysokości budynku wyjaśnić należy, iż nawet jeśli organ faktycznie nieprawidłowo ustalił ten parametr, to nie ma to wpływu na treść rozstrzygnięcia. Niespełnienie chociażby jednego z wymogów skutkować musi odmową ustalenia warunków zabudowy. Za nietrafny należy też uznać zarzut dotyczący użytego przez organ określenia: zamierzonej realizacji inwestycji...", bowiem decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wyraża możliwości inwestycyjne dla konkretnej nieruchomości, a ponadto z treści uzasadnienia jednoznacznie wynika, że niniejsze postępowanie dotyczy właśnie postępowania legalizacyjnego dla samowoli budowlanej. Zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 Kpa przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 83 1/05, ONSA WSA 2006, nr 6, poz. 157; OSP 2007, z. 3, poz. 26). Wprawdzie organ I instancji nie zawiadomił stron przed wydaniem decyzji, ale też nie prowadził żadnego dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Ponowne rozpatrzenie sprawy ograniczyło się do sporządzenia nowej analizy i wydania rozstrzygnięcia. Strona zaś miała możliwość wykazania konkretnych uchybień w odwołaniu. Zarzuty podniesione w odwołaniu nie potwierdzają jednak naruszenia przepisów, które to naruszenie miałoby wpływ na wynik sprawy. Skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. L. zarzucając jej : 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 11 k. p. a., art. 77 k. p. a. i art.107 §3 k. p. a., polegające na: a. niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, b. niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego to jest naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w zaskarżonej decyzji nie zostały wyczerpująco rozpatrzone wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 i w § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, od których zależy wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a pośród ustalonych pojawiają się błędy. Z powyższych przepisów w ocenie skarżącej wynika, że Organ, aby ustalić istnienie bądź nieistnienie przesłanek, o których mowa w art. 61 ustawy o planowaniu I zagospodarowaniu przestrzennym, musi zaprowadzić ustalenia, o których mowa w § 1 Rozporządzenia. Przy czym dla prawidłowości ustaleń Organu niezbędne jest przeprowadzenie wszystkich czynności, o których mowa w Rozporządzeniu. Tymczasem, zdaniem skarżącej w niniejszym postępowaniu, nie dokonano wszystkich ustaleń, o których mowa w Rozporządzeniu. Organ odniósł się tylko do kwestii określonej w punkcie 2 Rozporządzenia tj. do "wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu" nie odnosząc się do pozostałych przestanek i nie czyniąc w tym zakresie ustaleń. W związku z tym, SKO w Warszawie w zaskarżonej decyzji nieprawidłowo ustaliło, że "przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym." W rzeczywistości nie przeprowadzono takiej analizy, bo nie dotyczyła ona wszystkich wymaganych do ustalenia przesłanek. W § 1 Rozporządzenia określono, jakie elementy powinna posiadać prawidłowo sporządzona analiza. Z powodu braków w analizie dokonanej w niniejszym postępowaniu i uznanej przez SKO w zaskarżonej decyzji za prawidłową, nie może być ona podstawą do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji. Ponadto strona wskazała, że w zaskarżonej decyzji SKO twierdzi, że organ I instancji uwzględnił zalecenia tegoż organu zawarte w decyzji z dnia [...] maja 2012 roku, poprzez to, że poszerzył analizowany obszar i uwzględnił nową zabudowę. Ustalenia w tym zakresie również nie są prawidłowe. Tymczasem Organ I instancji rzeczywiście dokonał czynności, o których mowa powyżej, ale nie stanowi to wypełnienia zaleceń SKO z decyzji z dnia [...] maja 2012 roku. Organ bowiem nadal ograniczał się do analizowania kwestii "wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu" tyle, że na poszerzonym obszarze uwzględniającym nowe zabudowania. Nie odniósł się natomiast ponownie do pozostałych kwestii, o których mowa w § 1 Rozporządzenia. W związku z tym, nie może być mowy o zastosowaniu się do zaleceń SKO ani o prawidłowym dokonaniu analizy przez Organ I instancji. Dlatego, ustalenia te, ponownie, nie mogą być podstawą wydania decyzji dotyczącej warunków zabudowy. Powinność przeanalizowania i ustalenia wszystkich wymagań, o których mowa w § 1 Rozporządzenia. Ponieważ w niniejszym postępowaniu, nie wszystkie parametry, o których mowa powyżej zostały przez Organ zbadane i przeanalizowane, to zdaniem strony skarżącej nie istniały warunki do wydania przedmiotowej decyzji. Ponadto, skarżąca wskazała, że SKO w zaskarżonej decyzji błędnie przyjęło za prawidłowe ustalenia poczynione przez Organ I instancji w zakresie parametru "wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu" . Organ I instancji ustalił, że wskaźniki powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek wynoszą od 0,06 do 0,20. Dla działki ewidencyjnej nr [...] ustalił, że wskaźnik ten w chwili obecnej wynosi 0,19, a po planowanej rozbiórce wyniesie 0,18. Zarzut skarżącego dotyczy tego, że Organ nie uzasadnił w jaki sposób i na jakiej podstawie dokonał powyższych ustaleń. Podał jedynie lakoniczną informację o wysokości wskaźników, ale nie uzasadnił w żaden sposób swoich wyliczeń. Ponadto, skarżący podnosi, że przy dokonywaniu powyższych ustaleń, Organ I instancji nie wziął pod uwagę istniejącego również w analizowanym obszarze wskaźnika 0,20. Przy czym skarżąca wskazuje, że formułując przedmiotowy zarzut nie twierdzi, jak to stwierdziło SKO w zaskarżonej decyzji "(.) że właśnie ta działka powinna stanowić główny punkt odniesienia dla zamierzenia inwestycyjne go." Działka ta powinna stanowić jeden z punktów odniesienia dla zamierzenia inwestycyjnego, na równi z pozostałymi. Intencją skarżącego jest to, aby Organ przedmiotowej działki przy dokonywaniu analizy nie pomijał i rozpoznał sprawę wszechstronnie, uwzględniając wszelkie okoliczności mające znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W konsekwencji nieuwzględnienia powyższej okoliczności, w niniejszym postępowaniu błędnie uznano, że wskaźnik dla działki nr [...] wynosi 0,19, a po rozbiórce wynosiłby 0,18, co w ocenie Organu I instancji i SKO narusza ład przestrzenny i nie pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jest więc konieczne dla prawidłowego i wszechstronnego rozpoznania sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy nie będąc jednak zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, związanym zarzutami i wnioskami skargi, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2013r. Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Pani H. L. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a utrzymało w mocy decyzję Zarządu [...] W. Nr [...] z dnia [...] października 2012 roku, odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce oznaczonej nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...], na terenie [...] W., usytuowanego bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiednimi oznaczonymi nr [...]. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji u podstaw odmowy legło uznanie, że planowana inwestycja nie spełnia wymagań związanych z określonym dla tego terenu średnim wskaźnikiem wielkości powierzchni zabudowy, który wynosi 0,13, a inwestycja ma (po rozebraniu części budynku) 0,18 oraz dopuszczalnej wysokości budynku, bowiem w analizowanym obszarze budynki posiadają od jednej do dwóch kondygnacji i wysokość do 10 m, a budynek skarżącej jest budynkiem 3 kondygnacyjnym i jest w ocenie organu najwyższym budynkiem w obszarze. Przechodząc do meritum rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w bezspornym jest, iż dla terenu, na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. dalej ustawa), w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślić należy, że w myśl art. 6 ust. 2 ustawy, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, iż prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, realizując tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się nowej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 ustawy i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Zgodnie z art. 60 ust. 6 ustawy określenie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego przekazane zostało do kompetencji ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Wykonując powyższą delegację ustawową Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwane w dalszej części rozporządzeniem. W rozpatrywanej sprawie zauważyć należy, iż organy w sposób prawidłowy przeprowadziły analizę urbanistyczną, konieczną do ustalenia wymagań dla projektowanej zabudowy i zagospodarowania terenu. Biorąc pod uwagę, iż zasadniczy spór dotyczy w niniejszej sprawie parametru wskaźnika intensywności zabudowy wskazać należy, iż w § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 27 marca 2003 r. ustalono, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, jednocześnie w ust. 2 tej samej jednostki redakcyjnej prawodawca dopuścił możliwość wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Konieczne jest więc, po ustaleniu granic obszaru analizowanego, ustalenie średniego wskaźnika dla całego obszaru, co uczyniły orzekające w sprawie organy. Powyższe wbrew zaprezentowanemu przez nie stanowisku, nie oznacza to, iż tak ustalony wskaźnik będzie bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. Podkreślenia wymaga, że z przeprowadzonej w sprawie analizy wynika, iż obszarze analizowanym średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi około 0,13. Działka skarżącej docelowo posiadała będzie wskaźnik łącznej zabudowy na poziomie 0,18, a więc o 0,05 wyższy niż dopuszczalny. Powyższy wskaźnik, w ocenie Sądu nie odbiega zaś zasadniczo od średniego wskaźnika, tym bardziej, iż jak wynika z akt sprawy w obszarze analizowanym występuje zabudowa o wskaźniku 0, 20 , zaś w bezpośrednim sąsiedztwie 0, 16 i 0, 15. Orzekające w sprawie organy nie rozważyły zatem, możliwości zastosowania w sprawie § 5 ust. 2 Rozporządzenia, co w ocenie Sądu stanowi naruszenie przepisów zarówno prawa materialnego jak i art. 7, 8, 107 §3 k.p.a w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, oraz prowadzi do nieuzasadnionego przyjęcia przez SKO, iż inwestycja narusza ład przestrzenny i nie pozwala na ustalenie warunków zabudowy. Wskazać bowiem należy, że w przypadku ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy, podobnie bowiem jak to jest przy ustalaniu linii zabudowy, w przepisie § 4 ust. 2 zawarta jest norma dopuszczająca wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu od średniej ustalonej na podstawie § 1, jednakże tylko wtedy, gdy wynika to z analizy urbanistycznej (przeprowadzonej przez urbanistę lub architekta). Możliwe jest więc w zakresie wymienionego wskaźnika w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia, które musi być zamieszczone w decyzji organu rozstrzygającego sprawę. Wnioski do takiego rozstrzygnięcia powinny przy tym wynikać z analizy urbanistycznej. W pierwszej kolejności należy zatem zwrócić uwagę na art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kształtowanie polityki przestrzennej jest najszerszym pojęciem odnoszącym się do wszelkich działań mających na celu planowanie i zagospodarowanie przestrzeni przez organy władzy publicznej, w szczególności organy administracji publicznej. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2010 r., K 17/08, dotyczącym instytucji decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu: "zasady (...) zagospodarowania i zabudowy powinny być oparte o pojęcia ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, a w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać należy zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, a także walory architektoniczne, krajobrazowe i ekonomiczne przestrzeni oraz występujące na danym terenie prawo własności jednostki". Wartości i zasady określone w art. 1 ust. 2 nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy do wydawania decyzji administracyjnych. Organ administracji nie może powołać się na nie jako na jedyną podstawę prawną decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 56 i 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), organ nie może też ustalać, według własnego uznania, samoistnych ograniczeń wyprowadzonych z ogólnych przepisów art. 1 ust. 2. Organy mają obowiązek uwzględniać te wymagania tylko w takim zakresie, w jakim pośrednio przewidują to konkretne przepisy szczególne, zawarte zarówno ww. ustawie, jak i w innych ustawach. Dokonywanie przez organ samodzielnej oceny, czy planowana inwestycja jest zgodna z takimi wymaganiami jak ład przestrzenny powodowałoby, iż decyzja w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego czy warunków zabudowy miałaby w zasadzie charakter uznaniowy; organ dysponowałby bowiem w każdym wypadku dużą swobodą interpretacyjną i luzem decyzyjnym. W art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie chodzi zaś o to by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to by na podstawie zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, możliwe było określenie cech nowej zabudowy. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie-w znaczeniu szerokim - są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem architektonicznym i urbanistycznym, a nadto można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza bowiem tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Nie jest wadliwy wniosek, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (str. 11-12 w/cyt. uzasadnienia wyroku NSA). Dodatkowo należy wskazać, iż wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło także art. 15 k.p.a. Zasada dwuinstancyjności określona w tym przepisie tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może zatem polegać tylko na kontroli postępowania organu I instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Po raz drugi rozpatrując sprawę, organ odwoławczy zobowiązany jest oczywiście uwzględnić zasady wynikające z przepisów art. 7 i 8 k.p.a., oraz przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego, oraz oceny dowodów w sprawie zgromadzonych. Te bowiem przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej "załatwienia", o którym mowa w art. 104 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchybiło wymogom określonym w tym przepisie, czemu bezpośredni wyraz dało Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego nieprawidłowego ustalenia wysokości budynku. Z uzasadnienia organu wynika jedynie cyt.." wyjaśnić należy, iż nawet jeśli organ faktycznie nieprawidłowo ustalił ten parametr, to nie ma to wpływu na treść rozstrzygnięcia. Niespełnienie chociażby jednego z wymogów skutkować musi odmową ustalenia warunków zabudowy". Obowiązkiem organu odwoławczego jak wskazano powyżej jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Organ miał zatem obowiązek zbadać, wszystkie przesłanki niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, odnosząc się dodatkowo do zarzutów zawartych w odwołaniu. Brak rzetelnego rozpoznania niniejszej sprawy przez organ odwoławczy doprowadził do niewyjaśnienia wszystkich istotnych jej okoliczności, a przy przyjęciu tak jak wskazuje strona skarżąca, iż należący do niej budynek ma wysokość 9, 2 m.- do błędnego uznania przez organ I instancji, iż jest on najwyższym budynkiem w obszarze analizowanym w którym zdecydowana większość budynków ma ok 10 m. Rozpatrując ponownie sprawę organy winny uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę sądu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 ww. ustawy.