IV SA/Wa 1670/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Danuta Dopierała (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi J. C. i Z. C. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zawieszającego I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...]; II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących J. C. i Z. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. nr [...] uchylił w całości postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie oceny zgodności z prawem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1980 r. nr [...] zatwierdzającej projekt scalenia niezabudowanych gruntów położonych na terenie wsi S., gmina B. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym; Decyzją z dnia [...] kwietnia 1980 r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł o podjęciu z urzędu postępowania scaleniowego gruntów położonych na terenie wsi S. gminy B. Po przeprowadzeniu postępowania scaleniowego, decyzją z dnia [...] października 1980 r. nr [...] Wojewoda [...] zatwierdził projekt scalenia niezabudowanych gruntów położonych na terenie wsi S. gminy B. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2007 r. J. C. i Z. C. wystąpili do Wojewody [...] o "anulowanie decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] nr [...] z dnia [...] października 1980 r." W uzasadnieniu wskazano m.in., iż w wyniku scalenia wydzielono z przedscaleniowej działki wnioskodawców nr [...] o pow, 1,31 ha działkę nr [...] o pow. 0,06 ha, co pozbawiło ich dojazdu do części wydzielonych im gruntów. Pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz, U. z 2000 r, Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") zawiadomił strony postępowania, że na wniosek ww. zostało wszczęte postępowania administracyjne w sprawie oceny zgodności z prawem decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 1980 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. Wojewoda [...], powołując w podstawie prawnej art. 97 § 1 pkt 1 i art. 101 w zw. z art. 123 § 1 i § 2 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie oceny zgodności z prawem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1980 r., nr [...] Sygn. akt IV SA/Wa 1670/0 [...] zatwierdzającej projekt scalenia niezabudowanych gruntów położonych na terenie wsi S., gminy B. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż w przedmiotowym stanie faktycznym i prawnym spełnione zostały przesłanki z art, 97 § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi, że w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe, organ zawiesza toczące się postępowanie z urzędu. Dalej organ zaznaczył, iż w wyniku badania dokumentacji zgromadzonej w sprawie stwierdzono, że w operacie ewidencji gruntów i budynków jako właściciele działki oznaczonej nr [...] figurują: gmina B. w udziale - oraz A. P. w udziale -. Taki stan prawny ww. działki wykazany jest również w księdze wieczystej nr KW [...] prowadzonej dla tej nieruchomości, co potwierdza protokół badania tej księgi wykonany przez geodetę powiatowego w Sądzie Rejonowym w K. Z dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie wynika, że A. P. - wykazany jako właściciel ww. działki -nie żyje. Z postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] lutego 1998 r. sygn, akt [...] w sprawie nabycia spadku po A. P. wynika, że spadek po ww. nabyli W. P. (żona), Z. P., M. Z., L. R., J. P. (rodzeństwo) oraz R. P. i A. P. (bratankowie). W toku niniejszego postępowania ustalono, że troje spośród ww. spadkobierców również zmarło - W. P. w dniu [...] lipca 2006 r., A. P. w dniu [...] listopada 2003 r. oraz M. Z w dniu [...] lipca 2003 r. Następnie organ zauważył, że prowadzone postępowanie dotyczy prawa własności nieruchomości, które to prawo jest prawem dziedzicznym, nie zachodzi przypadek o którym mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowanie nie staje się bezprzedmiotowe. Nie jest przy tym możliwe wezwanie spadkobierców W. P., A. P. oraz M. Z do udziału w postępowaniu jako stron, ponieważ ich kraj nie został ustalony. Organ nie posiada informacji, czy postępowanie spadkowe zostało wszczęte. Powyższe okoliczności, zdaniem Wojewody [...], stanowią postawę do zawieszenia postępowania do Sygn. akt IV SA/Wa 1670/09 czasu przeprowadzenia przed właściwym sądem postępowania spadkowego i wydania postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku przez spadkobierców W. P., A. P. oraz M. Z. J. C. i Z. C. złożyli zażalenie na ww. postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2008 r. w sprawie zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego dotyczącego uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1980 r. W uzasadnieniu podnieśli zarzuty tożsame z tymi, zaprezentowanymi we wniosku z dnia [...] grudnia 2007 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art 138 § 1 pkt 2 w zw. z art, 144 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że J. C. i Z. C., pismem z dnia [...] grudnia 2007 r. wystąpili do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej z dnia [...] października 1980 r. w części dotyczącej działki nr [...] o pow. 0,06 ha, stanowiącej współwłasność w - części gminy B. oraz w - części A. P. Minister zauważył, iż projekt scalenia gruntów wsi S., gmina B. został zatwierdzony decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 1980 r. Scalenie to było prowadzone na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scaleniu i wymianie gruntów, które określały, że organem prowadzącym scalenie w pierwszej i ostatniej instancji był wojewoda. Przy określaniu organu właściwego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji regułą jest stosowanie przepisów obowiązujących w momencie orzekania o nieważności. Z dniem 16 lipca 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. nr 64, poz. 592), która w art. 11 wprowadziła zmiany w ustawie z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów postępowanie scaleniowe lub wymienne gruntów przeprowadza z zastrzeżeniem art. 4 ust. 2 starosta, a organem wyższego stopnia w sprawach z tego zakresu jest wojewoda. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Ministra, Wojewoda [...] wydając postanowienie z dnia [...] marca 2008 r. błędnie uznał się za organ wyższego stopnia w stosunku do Wojewody [...]. Obecnie, w myśl art. 157 § 1 w zw. z art. 17 k.p.a. organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Sygn. akt IV SA/Wa 1670/09 [...] z dnia [...] października 1980 r. jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Oznacza to, że zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie oceny zgodności z prawem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1980 r. nr [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów położonych na terenie wsi S., gmina B., wydane zostało z naruszeniem art. 157 § 1 k.p.a. określającego właściwość organu do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, skutkiem czego dotknięte jest ono wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. C. i Z. C. podnieśli argumenty zbieżne z argumentami przedstawionymi na etapie postępowania administracyjnego. Zarzucili, iż pomimo szczegółowego opisania stanu sprawy i złożenia stosownej dokumentacji, Minister nie rozpatrzył wniosku skarżących. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Pismem procesowym z dnia 27 października 2008 r. skarżący wnieśli o zwrot działki nr [...] na rzecz Z. C., który - jak wskazano - w chwili obecnej jest właścicielem działki nr [...] i wytycznie jej granic na koszt uczestników postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in, art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu Sygn. akt IV SA/Wa 1670/09 mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art, 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Poza tym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżone postanowienie w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, doszedł do przekonania o konieczności uwzględnienia skargi, aczkolwiek z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści, i uchylenia zaskarżonego postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2008 r. oraz postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. Przyczyną uchylenia obu wydanych w sprawie aktów administracyjnych było naruszenie przez Ministra oraz Wojewodę [...] przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.), wobec czego należało zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W pierwszej kolejności wskazać należy na treść art. 63 k.p.a., który normuje wymagania formalne jakie musi spełniać strona, by jej czynność procesowa spowodowała zamierzony skutek prawny. Wymieniona regulacja prawna posługuje się ogólnym pojęciem podania. Stosownie do § 2 wymienionego przepisu podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Z powyższego wynika więc, iż ustalenie treści podania musi nastąpić w oparciu o przepis art. 63 k.p.a. Braki w zakresie podania wymagają natomiast ich usunięcia, konsekwentnie - w trybie przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom (tj. innych niż brak Sygn. akt IV SA/Wa 1670/09 adresu, o którym mowa § 1 tego przepisu) ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zatem, stosownie do zasady uregulowanej w art. 9 k.p.a. zobowiązującej organ administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, braki formalne podania nie powodują od razu jego bezskuteczności. Przepis art. 64 k.p.a., realizujący wymienioną zasadę ogólną rządzącą postępowaniem administracyjnym, nakłada w tym zakresie na organ prowadzący sprawę obowiązek wezwania strony do usunięcia istniejących braków formalnych (w tym odnośnie zakresu żądania podania), w ustawowym terminie i ze stosownym pouczeniem o skutkach niewykonania wymaganej czynności. Jak wynika z akt administracyjnych podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego w rozpatrywanej sprawie był wniosek (podanie) skarżących z [...] grudnia 2007 r. skierowany do Wojewody [...], w którym zawarte zostało żądanie "anulowania" decyzji Wojewody [...] z [...] października 1980 r. zatwierdzającej projekt scalenia niezabudowanych gruntów położonych na terenie wsi S., gmina B. Organ I instancji prowadził postępowanie administracyjne, wszczęte powyższym wnioskiem, bez ustalenia jednak przedmiotu tego postępowania. Świadczy o tym treść zawiadomienia stron postępowania o wszczętym postępowaniu na wniosek skarżących, w którym Wojewoda określił to postępowanie jako wszczęte ,"w sprawie oceny zgodności z prawem decyzji Wojewody [...] z [...] października 1980 r. (...)'". Poza sporem w rozpatrywanej sprawie jest, że wniosek skarżących odnosił się do decyzji ostatecznej Wojewody [...] co z kolei oznacza, że powinien być rozpatrywany w jednym z tzw. nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznych, przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, tj. uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji. Zatem wobec treści żądania skarżących oraz jego uzasadnienia - które nie wskazywały w jakim z trybów nadzwyczajnych skarżący domagają się wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wojewody [...] - organ I instancji winien - kierując się wymogami, o Sygn. akt IV SA/Wa 1670/09 których mowa w ww. art 9 k.p.a. i art 64 § 2 k.p.a. - wezwać skarżących, jako wnoszących podanie do usunięcia braków podania - poprzez doprecyzowanie żądania skarżących - w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W rozpatrywanej sprawie niezbędny powinien być czynny udział samych stron, które na żądanie organu powinny ostatecznie zadecydować o tym w jakim kierunku powinno być prowadzone postępowanie z ich wniosku. Sam organ nie jest władny do dokonania takiej kwalifikacji. W razie wątpliwości, sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r. I SA 367/90, ONSA z 1990 r, nr 2-3, poz. 4). W wyroku z dnia 17 września 1992 r., sygn. akt III SA 949/92 przyjęto, że o tym, jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona, zaś jeżeli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ ma obowiązek na podstawie art. 9 k.p.a. czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Rozpoznanie sprawy bez ustalenia dokładnego przedmiotu żądania wszczynającego postępowanie administracyjne stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na jego wynik. Niezastosowanie przez Wojewodę [...], w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, już wskazanych i omówionych - art. 9 k.p.a. i 64 § 2 k.p.a. stanowi ich naruszenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który rozpatrywał zażalenie skarżących na postanowienie Wojewody [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania, nie dostrzegł powyższych nieprawidłowości. Co więcej w zaskarżonym postanowieniu z [...] września 2008 r. uznał w sposób nieuzasadniony, że wniosek skarżących "o anulowanie" decyzji Wojewody [...] wszczął postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Stało się to powodem do uchylenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. postanowienia Wojewody [...] i umorzenia postępowania pierwszej instancji jako prowadzonego przez organ niewłaściwy w tej sprawie. Powyższe potwierdza, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podobnie jak organ I instancji naruszył art. 9 k.p.a. i art. 64 § 2 k.p.a., a dodatkowo - poprzez co najmniej przedwczesne zastosowanie -naruszył także art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., który stanowi, że organ rozpatrujący zażalenie jest władny wydać postanowienie, w którym uchylając Sygn. akt IV SA/Wa 1670/09 zaskarżone postanowienie umarza postępowanie pierwszej instancji. Uchybienie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi tym przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewoda [...], do którego skierowany został wniosek skarżących, winien więc przede wszystkim uzupełnić, w trybie przewidzianym w art. 64 k.p.a., podanie wniesione przez skarżących w celu ustalenia zakresu żądania co do zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej Wojewody [...] z [...] października 1980 r., a dopiero po usunięciu braku podania, nadać sprawie bieg - z uwzględnieniem oczywiście ustalenia właściwości organu uprawnionego do prowadzenia konkretnego postępowania w trybie nadzwyczajnym - albo też, w sytuacji nie uzupełnienia braku formalnego podania, pozostawić je bez rozpoznania. Wskazana powyżej wadliwość obu wydanych w sprawie postanowień stanowiła okoliczność przesądzającą treść niniejszego rozstrzygnięcia. Sąd nie mógł w tej sytuacji ustosunkować się do merytorycznej argumentacji skargi. Wyrokowanie zdeterminowane zostało bowiem omówionymi wyżej względami natury formalnoprawnej, Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134, 135 i art. 200 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.