IV SA/Wa 1672/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie WSA Krystyna Napiórkowska,, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Danuta Gorzelak -Maciak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania I/ Uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzje organu pierwszej instancji; II./ zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2005r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie art.5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), § 6 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.) oraz art. 104 kpa po rozpatrzeniu wniosku S. K. o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), orzekł o nie przyznaniu płatności. W uzasadnieniu stwierdzono, że ze względu na nieprawidłowości w deklaracji działek rolnych, na podstawie art. 70 i 71 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju Obszarów Wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), nałożono sankcję w wysokości 3.673,08 zł. Z tabeli stanowiącej fragment uzasadnienia wynika, iż przyjęto powierzchnię deklarowaną 81,21 ha, powierzchnia, na którą naliczono płatność to 0, również kwota przyznana to 0,00zł. Wskutek odwołania wniesionego przez S. K. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2003r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999r. w sprawie wsparcia rozwoju Obszarów Wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) dodatki wyrównawcze przyznawane są na każdy hektar gruntów użytkowych rolniczo przez rolników, którzy m.in. stosują dobrą praktykę gospodarki rolnej. W dniach 3 września i 14 września 2004r. w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzono kontrole, które wykazały niezgodność powierzchni stwierdzonej w stosunku do powierzchni zadeklarowanej. Dotyczyło to działki nr [...] i [...] w obrębie ewid. [...] – stwierdzono na całej powierzchni odłóg, nie zaś łąkę, a także działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] – stwierdzono zawyżenie powierzchni deklarowanej o 1,31 ha, ponadto część działki o pow[...] ha nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej. Nałożono sankcję na podstawie art. 70 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z 29 kwietnia 2004r., odsyłającego do art. 32 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r., ustanawiającego szczegółowe przepisy w zakresie stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92. Powierzchnia zgłoszona we wniosku wynosiła [...] ha, natomiast zatwierdzona (po uwzględnieniu kontroli) [...] ha. Różnica zatem stanowiła 38,42 % zatwierdzonej powierzchni. W przypadku zaś, gdy ta różnica wynosi więcej niż 20%, pomoc nie jest przyznawana. W skardze do sądu administracyjnego S. K. podniósł, iż obydwie działki z obrębu [...], które zostały zakwalifikowane jako odłóg (nie spełniały wymogów dobrej kultury rolnej) są łąkami i pastwiskami. Skarżący skosił te łąki na początku czerwca 2004., natomiast kontrola miała miejsce we wrześniu tegoż roku. Lato natomiast w tamtym roku było bardzo deszczowe, w okresie zatem między skoszeniem, a kontrolą nastąpił duży przyrost traw. W ocenie skarżącego osoby przeprowadzające kontrolę nie miały wiedzy rolniczej, a sama kontrola była niedokładna. Specjaliści byliby w stanie ocenić, że trawy zostały wykoszone 3 miesiące wstecz. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia prawa. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie obowiązany jest do ponownego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, że nie może ograniczyć się do zarzutów odwołania, lecz musi rozpoznać sprawę na nowo, mając na uwadze przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez ten organ. O ile zatem uzasadnienie decyzji I instancji nie wyjaśnia istotnych w sprawie kwestii, nie zawierając w istocie stanu faktycznego, o tyle w uzasadnieniu decyzji wydanej przez organ II instancji zawarto zarówno ustalenia faktyczne, jak również przywołano zastosowane przepisy. Ustalenia te należy uznać jednak za wadliwe. Organ ustalił, iż w przypadku dwóch działek w obrębie ewidencyjnym [...] zamiast deklarowanej łąki, stwierdzono odłóg, natomiast w przypadku działki w obrębie [...] stwierdzono po pierwsze zawyżenie powierzchni w stosunku do deklarowanej, a po drugie część działki nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej. Organ II instancji zatem stwierdził, iż działalność rolnicza prowadzona na wyżej wymienionej części gospodarstwa wnioskodawcy nie spełnia wymogów zwykłej dobrej praktyki rolniczej. Nie stwierdzono natomiast jakie dokładnie wymagania nie zostały spełnione. Z protokołów kontroli znajdujących się w aktach wynika, iż badano zgłoszone grunty pod kątem przestrzegania warunków dobrej kultury rolnej, a w szczególności czy na łąkach przeprowadzono koszenie trawy co najmniej raz w roku w okresie wegetacyjnym. Wymogi dotyczące utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 07 kwietnia 2004r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65, poz. 600 ze zm.) wydane z upoważnienia zawartego w ustawie z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. Nr 6, poz. 40 ze zm.). Wyżej wymieniona ustawa stanowi, iż producentowi rolnemu przysługują płatności: jednolita płatność obszarowa oraz płatność uzupełniająca do powierzchni uprawy, na będące w jego posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Rozporządzenie zatem ustanawiające wymagania w zakresie utrzymania punktów rolnych w dobrej kulturze dotyczy płatności jednolitej i płatności uzupełniającej. Wniosek natomiast zgłoszony przez S. K. dotyczył płatności do gruntów o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W przypadku takich wniosków podstawę prawną na gruncie prawa krajowego stanowi ustawa z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) jak trafnie powołał organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu. Z upoważnienia zawartego w tej ustawie wydane zostało rozporządzenie z dnia 14 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielenia pomocy finansowej wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.). Warunkiem przyznania płatności ONW jest m.in. prowadzenie działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej, o której mowa w art. 14 ust. 2 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez EFO i GR. Działalność ta jest zgodna z tymi zasadami, jeżeli w gospodarstwie rolnym przestrzegane są wymagania określone w § 3 tegoż rozporządzenia i załączniku nr 1 do niego. Wymagania te dotyczą m.in. stosowania nawozów i ich przechowywania, stosowania i przechowywania środków ochrony roślin, wymogów w zakresie gospodarki na użytkach zielonych (vide załącznik 1 do powołanego rozporządzenia). Wobec powyższego należy stwierdzić, iż przepisy przewidują odmienne wymagania w przypadku płatności bezpośrednich i uzupełniających oraz płatności ONW. Tymczasem organy dokonując oceny wniosku o przyznanie płatności ONW przyjęły kryteria właściwe dla płatności regulowanych ustawą o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych. Co prawda organy posługują się pojęciem: "zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej", ale jednocześnie analizują spełnienie wymogów dla "dobrej kultury rolniczej". Kwestia bowiem ilości koszeń łąk, a to było przedmiotem ustaleń organów jak wynika z protokołów kontroli, winna być badana przy rozpoznaniu wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich. W niniejszej zaś sprawie należało rozważyć, czy w działalności prowadzonej na spornych działkach przestrzegane są wymagania określone w załączniku nr 1 do powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004r. Samo ustalenie, iż działki stanowią odłóg, przy jednoczesnym zgromadzeniu materiału dowodowego w postaci protokołów kontroli przeprowadzonej pod kątem wymagań "dobrej kultury rolnej" nie można uznać za dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych. Zarówno decyzja pierwszoinstancyjna, jak również organu II instancji nie wyjaśnia w jaki sposób została wyliczona zastosowana sankcja w wysokości 3.673,08 zł. Nie pozwalają na ustalenie zarówno zasadności takiej sankcji, jak również samej kwoty powołane w decyzji przepisy art. 70 i art. 71 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r., ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie rozwoju Obszarów Wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. W postępowaniu administracyjnym osnowa decyzji stanowi całość oraz z jej uzasadnieniem. Jeżeli rozstrzygnięcie administracyjne nakłada jakiś obowiązek lub przewiduje sankcję wyrażoną w pieniądzu, uzasadnienie winno dokładnie wyjaśniać sposób lub mechanizm wyliczenia takiej kwoty. Przywołane ogólnie przepisy art. 70 i 71 wskazanego rozporządzenia w żaden sposób nie pozwalają na ustalenie zarówno konkretnej podstawy nałożenia takiej sankcji, jak tym bardziej jej kwoty. Uznając zatem, iż organy nie wyjaśniły prawidłowo stanu faktycznego, jak również nie uzasadniły w sposób wyczerpujący podstaw i wysokości nałożonej sankcji, Sąd uchylił obydwie wydane w sprawie decyzje. Naruszono bowiem przepisy postępowania - art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 107 § 3 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W kontekście powyższych rozważań zarzut podnoszony w skardze, a dotyczący kwestii utrzymania działek w obrębie [...] w dobrej kulturze rolnej, co miałoby polegać na spełnieniu wymogu jednokrotnego wykoszenia łąk, jest bezprzedmiotowy. W przypadku bowiem płatności ONW kwestia ilości wykoszeń nie będzie kryterium decydującym o spełnieniu przesłanki wymaganej do uzyskania takiej płatności. Organy będą bowiem zobowiązane przy ponownym rozpatrzeniu sprawy do ustalenia oraz rozważenia, czy w gospodarstwie skarżącego przestrzegane są wymagania, określone w § 3 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r. oraz załączniku nr 1 do tego aktu. Nie mają także znaczenia zarzuty dotyczące braku kompetencji osób dokonujących kontroli oraz nieprawidłowości przy tych kontrolach. Protokoły bowiem tych kontroli są nieprzydatne na potrzeby ustalenia, czy działalność rolnicza skarżącego była prowadzona w 2004r. zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak na wstępie. O kosztach nie orzeczono ze względu na brak stosownego w tym przedmiocie wniosku uprawnionego podmiotu. Natomiast pkt II sentencji wyroku znajduje oparcie w art. 152 powołanej wyżej ustawy.