IV SA/Wa 1672/21

Warszawa, 21 stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) Sędzia WSA Monika Barszcz po rozpoznaniu 21 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych oddala skargę. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, na skutek skargi Fundacji F.z siedzibą w K., była decyzja Ministra Klimatu i Środowiska z [...] sierpnia 2021 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2021 r. znak: [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny i ocenę prawną. [...] S.A. z siedzibą w B. (dalej również "uczestnik postępowania" lub "PGE"), pismem z 15 lutego 2021 r. złożyła wniosek o zmianę zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych przez instalację spalania paliw o nominalnej mocy cieplnej przekraczającej 20 MW pn. "Elektrownia [...]" (objętą systemem handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych i wpisaną do Krajowego Planu Podziału Rozdziału Uprawnień pod numerem [...]) udzielonego decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] sierpnia 2016 r., zmienionego decyzjami z [...] października 2017 r. oraz [...] kwietnia 2020 r. Wniosek był konsekwencją wystąpienia istotnych zmian w instalacji tj. poszerzenie granic instalacji o blok nr [...], wyposażony w kocioł pyłowy opalany węglem brunatnym i olejem opałowym lekkim. Fundacja F. z siedzibą w K. (dalej również "skarżąca" lub "fundacja") postanowieniem Marszałek Województwa [...] z [...] marca 2021 r. została dopuszczona do udziału w postępowaniu na prawach strony. Organ wskazał, że celem statutowym fundacji jest "ochrona przyrody, krajobrazu oraz środowiska naturalnego", a także "wspieranie szerokiego uczestnictwa społeczeństwa w postępowaniach dotyczących ochrony środowiska naturalnego, zabytków kultury, praw człowieka jaki i innych interesów publicznych" oraz "podejmowanie starań na rzecz realizacji zasad demokratycznego państwa prawa, przejrzystości w życiu publicznym, społecznej kontroli nad instytucjami zaufania publicznego oraz przeciwdziałania patologiom życia publicznego i społecznego". Krajowy Ośrodek Bilansowania i Zarządzania Emisjami (dalej również "KOBiZE") pismami z 26 kwietnia 2021 r. nie zgłosił uwag do planu poboru próbek węgla brunatnego, ale negatywnie zaopiniował plan monitorowania wielkości emisji z uwagi na niespełnienie wymagań określonych w ustawie z 12 czerwca 2015 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. U. z 2021 r. poz. 332 ze zm., dalej również "ustawa o ETS") oraz rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2018/2066 z 19 grudnia 2018 r. w sprawie monitorowania i raportowania w zakresie emisji gazów cieplarnianych na podstawie dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz zmieniającym rozporządzenie Komisji (UE) nr 601/2012 (Dz.U. UE L nr 334 z 31 grudnia 2018 r. s. 1, dalej również "rozporządzenie 2018/2066"). Jednocześnie KOBiZE wskazał na nieprawidłowości w punktach: D.7.(c), D.7(f), E.8.F2, E.8.F3, E.8.F5, E.8.F10, E.8.F4.(f), E.8.F10, E.8.F11.(e), E.8.F12(e), E.8.F13.(e), E.8.F.14.(e.), E.8.F1.(g) oraz E.8.F11.(g) formularza planu monitorowania wielkości emisji. Uczestnik postępowania przy pismach z 26 kwietnia 2021 r. oraz 8 kwietnia 2021 r. przedłożył poprawiony plan monitorowania wielkości emisji oraz przedstawił wyjaśnienia do uwag KOBiZE. Marszałek Województwa [...] (dalej również "organ pierwszej instancji" lub "marszałek") decyzją [...] maja 2021 r. wydaną na podstawie art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. dalej "k.p.a.") oraz art. 52 ust. 1 i 2, art. 54 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 6 w zw. z art. 54 ust. 7 oraz art. 55 ust. 1 pkt 5 ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, art. 378 ust. 2a pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.), zmienił - zgodnie z wnioskiem PGE - zezwolenie na emisję gazów cieplarnianych w zakresie określenia instalacji oraz charakterystyki technicznej źródeł powstania i miejsca emisji oraz zatwierdził zmieniony plan monitorowania wielkości emisji i plan poboru próbek, uwzględniając nowe źródło emisji gazów cieplarnianych. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podkreślił, że w ustawie o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (rozdział 9) nie przewidziano odmowy udzielania lub zmiany zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych. Dlatego organ pierwszej instancji uznał, że warunkiem zmiany takiego zezwolenia jest spełnienie wymagań formalnych co do treści wniosku oraz przedłożonych załączników. Zdaniem organu pierwszej instancji PGE uczyniło temu zadość. Minister Klimatu i Środowiska (dalej również "organ" lub "minister") kontrolowaną decyzją – po rozpatrzeniu odwołania fundacji - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił co to jest unijny system handlu uprawnieniami do emisji (dalej również "system EU ETS") oraz wskazał na warunki i kryteria progowe jakie musi spełniać instalacja aby być zakwalifikowana do tego systemu. Organ zaakcentował, że podmiot, który posiada tytułu prawny do instalacji o mocy nominalnej spalania paliw powyżej 20 MW (bez względu na rodzaj paliwa oraz współspalania), aby mógł ją eksploatować powinien posiadać stosowne zezwolenie na emisję gazów cieplarnianych. W przypadku istotnej zmiany w instalacji (np. oddanie do użytkowania nowego kotła) powinien uzyskać zmianę takiego zezwolenia. Dalej organ wywiódł, że warunkiem uzyskania zmiany zezwolenia jest złożenie poprawnego wniosku (zgodnie z wymogami art. 53 ustawy o ETS) oraz planu monitorowania uwzględniającego nowe źródła emisji. Obowiązkiem organu jest natomiast ocena warunków formalnych takiego wniosku oraz zgodność planu monitorowania wielkości emisji z wymogami rozporządzenia 2018/2066. Zdaniem ministra taka sytuacja miała miejsce w sprawie zainicjowanej wnioskiem PGE. Minister wskazał, że organ pierwszej instancji włączył do systemu EU ETS "blok nr [...]" stosując się do pkt 3 załącznika nr 1 do ustawy o ETS, w myśl którego "w przypadku włączania instalacji do systemu na podstawie wartości progowej odniesionej do nominalnej mocy cieplnej uwzględnia się sumę nominalnej mocy cieplnej wszystkich stacjonarnych urządzeń technicznych, w których zachodzi spalanie, obejmujących w szczególności: wszystkie rodzaje kotłów, palników, turbin, podgrzewaczy, pieców, w tym pieców do kalcynacji, pieców do prażenia, suszarnie, silniki, ogniwa paliwowe, pochodnie gazowe". Zdaniem organu zamierzonego skutku nie mógł natomiast odnieść zarzut skarżącej dotyczący braku opinii KOBiZE co do ostatecznej wersji planu monitorowania wielkości emisji, tj. art. 54 ust. 2 ustawy o ETS. Minister wywiódł, że istotą przedstawiania opinii jest wyrażenie przez podmiot współdziałający niewiążącego stanowiska dotyczącego przedmiotu postępowania prowadzonego przez inny organ. Opinia, w przeciwieństwie do uzgodnienia, nie pociąga za sobą wymogu zaakceptowania przez organ współdziałający ostatecznej treści rozstrzygnięcia. Opinia ta nie jest wiążąca, chociaż kwestie w niej podniesione powinny być rozważone przez organ rozstrzygający sprawę przy wydaniu decyzji merytorycznej. Zdaniem ministra obowiązek i kompetencje KOBiZE do wydania opinii istnieje tylko raz w toku danego postępowania. Natomiast zwracanie się o kolejne opinie w stosunku do tego samego dokumentu lub dokumentu zmienionego po uwzględnieniu stanowiska KOBiZE nie ma podstaw prawnej i byłoby sprzeczne z zasadą szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.). Organ wskazał, że – w rozpoznawanej sprawie - zanim została wydana opinia przez KOBiZE uzupełnione zostały braki formalne planu monitorowania m.in. w postaci świadectw legalizacji eksploatowanych urządzeń oraz fotografii cech legalizacji wag i tabliczek. Tym samym opinia została wydana w stosunku do ostatecznej wersji planu monitorowania. Minister nie zgodził się ze skarżącą, że ostateczną wersję ww. planu należy utożsamiać z wersją planu po uwzględnieniu uwag organu wydającego opinię. Takie rozumienie procesu wydawania opinii doprowadziłoby do sytuacji, w której formę współdziałania jaką jest opinia, było zastąpione silniejszą formą współdziałania jaką jest zgoda, a to byłoby sprzeczne z art. 54 ust. 2 ustawy o ETS. Jednocześnie minister stwierdził, że nie podziela stanowiska marszałka, że uwagi zgłoszone przez KOBiZE do planu monitorowania miały charakter edytorski. Zdaniem organu stanowisko to jednak nie miało wpływu na ogólną ocenę zgodności planu monitorowania z wymogami przepisów prawa, albowiem plan monitorowania przedstawiony do zatwierdzenia uwzględnia poprawki KOBiZE, a zatwierdzony plan jest zgodny z wymogami rozporządzenia 2018/2066. Fundacja F. z siedzibą w K. wywiodła skargę na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z [...] sierpnia 2021 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 54 ust. 2 pkt. 1 ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych poprzez brak zaopiniowania przez Krajowy Ośrodek Bilansowania i Zarządzenia Emisjami ostatecznej wersji planu monitorowania wielkości emisji. W oparciu o tak sformułowany zarzut wniosła o: 1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że błędne jest stanowisko organu, że KOBiZE ma obowiązek i kompetencje do wydania opinii jedynie raz w toku danego postępowania, niezależnie od okoliczności sprawy. Skarżący stanął na stanowisku, że skoro opinia KOBiZE do pierwotnego planu monitorowania była negatywna, to oznacza, że braki w nim były istotne. Dlatego zmiany i uzupełnienia w tym planie wprowadzone przez uczestnika postępowania na skutek tej opinii uzasadniały przedstawienie zmienionego planu do ponownej opinii KOBiZE. W przeciwnym wypadku współdziałanie KOBiZE przy zatwierdzaniu planu miało charakter pozorny. Jest to tym bardziej istotne, że jak słusznie przyznał organ, że zmiany wprowadzone w planie nie miały charakteru edytorskiego. Minister Klimatu i Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalanie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. [...] S.A. z siedzibą w B. w piśmie z 30 grudnia 2021 r. wniosła o oddalenie skargi. Skarżąca w piśmie z 12 stycznia 2022 r. powtórzyła argumentację skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, albowiem decyzja Ministra Klimatu i Środowiska z [...] sierpnia 2021 r. i utrzymana nią w mocy decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2021 r. nie naruszają prawa w stopniu skutkującym ich uchylenie. Przedmiotem zaskarżonych aktów była zmiana zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych instalacji objętej system handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, a istota sporu dotyczyła opinii Krajowego Ośrodka Bilansowania i Zarządzania Emisji dotyczącej planu monitorowania wielkości emisji. Stosownie do treści art. 55 ust. 1 pkt 5 ustawy o ETS prowadzący instalację jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę zezwolenia w przypadku zaistnienia zdarzenia powodującego konieczność zmiany planu monitorowania wielkości emisji, jeżeli zmiana ta ma charakter zmiany istotnej w rozumieniu art. 15 ust. 3 rozporządzenia 2018/2066. Prowadzący instalacje jest obowiązany wystąpić z takim wnioskiem przed wprowadzeniem planowanych zmian, a jeżeli zmian tych nie dało się zaplanować - niezwłocznie po ich wprowadzeniu (art. 55 ust. 2 zd. drugie ustawy o ETS). Do wniosku o zmianę zezwolenia dołącza się plan monitorowania wielkości emisji, o którym mowa w art. 12 rozporządzenia 2018/2066, wraz z dokumentami uzupełniającymi i informacjami, o których mowa w tym przepisie, na piśmie utrwalonym w postaci papierowej i w postaci elektronicznej (art. 53 ust. 2 pkt 3 w zw art. 55 ust. 3 ustawy o ETS). Plan monitorowania wielkości emisji stanowi załącznik zmiany zezwolenia i podlega zatwierdzeniu przez organ po zasięgnięciu opinii KOBiZE (art. 54 ust. 2 pkt 1 i art. 54 ust. 6 ustawy o ETS). Krajowy ośrodek wydaje opinię, o której mowa powyżej, w terminie 30 dni od dnia otrzymania kompletnego wniosku o wydanie zmiany zezwolenia. Opinia jest wydawana na piśmie utrwalonym w postaci elektronicznej lub w postaci papierowej i zawiera ocenę przedłożonego planu (art. 54 ust. 4 ustawy o ETS). Przy czym przy zasięganiu opinii nie stosuje się przepisu art. 106 k.p.a., a brak wydania opinii we wskazanym powyżej terminie, uważa się za wyrażenie opinii pozytywnej.(art. 54 ust. 2 i 5 ustawy o ETS). Przenosząc powyższe uregulowania na grunt rozpoznawanej sąd w składzie orzekającym stwierdził, że trafne było stanowisko organów orzekających w sprawie, że nie było podstaw do ponownego zasięgania opinii KOBiZE co do zmienionego planu monitorowania wielkości emisji gazów cieplarnianych w instalacji uczestnika postępowania. Z akt sprawy bezspornie wynikało, że KOBiZE wyraził opinię odnośnie przedłożonego planu monitorowania wielkości emisji w instalacji i w zdecydowanej większości kwestionował niespójności tego planu, wprost wskazując na punkty, które wymagają korekty. Opinia, mimo, że negatywna, dostarczyła organom istotne informacje niezbędne do podjęcia dalszych czynności w toku postępowania. W konsekwencji organ wystąpił do uczestnika postępowania o ustosunkowanie się do tej opinii i złożenie wyjaśnień. Uczestnik postępowania dokonał poprawek w planie, ale okoliczność ta - wbrew twierdzeniu skarżącej - nie dawała podstaw do ponownego zastosowania art. 54 ust 8 ustawy o ETS. Za takim stanowiskiem przemawiało to, że opinia KOBiZE jest niewiążąca, niezależnie od tego czy jest pozytywna czy negatywna, jak również czy jest opinią pisemną czy tzw. opinią milczącą. Oznacza to, że jako część materiału dowodowego podlega swobodnej ocenie organu (art. 80 k.p.a.). Jakkolwiek ocena tego dowodu ograniczyła się do stwierdzenia ministra, że plan monitorowania wielkości emisji po wprowadzeniu uwag wynikających z opinii KOBiZE jest zgodny z prawem, to skarżąca nie wykazała w żaden sposób, że w istocie tak nie jest. Skarżąca zarzuty skargi ograniczyła do "aktualności opinii", ale nie wykazała, że stan faktyczny sprawy nie został dokładnie wyjaśniony (art. 7 k.p.a.). Nie wskazała w szczególności, które elementy planu monitorowania wielkości emisji po korekcie są niezgodne z prawem, w szczególności z art. 12 czy art. 15 ust. 3 rozporządzenia 2018/2066, a tym bardziej, jaki to mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd miał jednocześnie na względzie, że wydanie decyzji o zmianie zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych otwiera możliwość eksploatacji instalacji objętej systemem handlu uprawnieniami gazów cieplarnianych w zmienionym zakresie, ale nie zwalnia podmiotu prowadzącego instalację z szeregu innych obowiązków. Podmiot prowadzący ma bowiem obowiązek monitorowania emisji gazów cieplarnianych, składania raportów i sprawozdań. Co więcej, podmiot ten mogą obciążać koszty prowadzenia instalacji w sposób odbiegający od założeń europejskiej polityki klimatycznej (np. poprzez konieczność rozliczenia wielkości emisji i umorzenia uprawnień do emisji CO2 czy w związku z nałożeniem administracyjnych kar pieniężnych). Niemal na każdym z tych etapów przewidziany jest udział KOBiZE jako podmiotu specjalistycznego (np. art. 62 ust.1, art. 86 i art. 91 ustawy o ETS). Pozwala to przyjąć, że kompetencje tego podmiotu mają charakter ekspercki, ale zostały ograniczone do czynności pomocniczych przy podejmowaniu władczych decyzji przez ograny administracji publicznej (por. również art. 3 ustawy z 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych /Dz. U. z 2020 r. poz. 1077/ oraz zob. Mzyk Paweł, Rembisz Marek, Świat Piotr, Status prawny Krajowego Ośrodka Bilansowania i Zarządzania Emisjami, St. Iur. Torun 2019/1/183-207). Stanowisko tego podmiotu zostało również uwzględnione w wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Z tych względów działając na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) oraz art. 151, art. 133 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) sąd oddalił skargę. Wobec nie uwzględnienia skargi nie było podstaw do orzekania w przedmiocie wniosku o zwrot kosztów postępowania (art. 200 i art. 209 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).