IV SA/Wa 1676/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2011 r. sprawy ze skargi Spółdzielni R. w T. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty T. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] i [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. IV SA/1676/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 2009r. Starosta [...] udzielił J. B. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki J. polegające na: 1. piętrzeniu wód rzeki jazem w km 11 + 165 do maksymalnej rzędnej 35,70 m npm; 2. poborze wody ujęciem na lewym brzegu rzeki w km 11+165 dla zaopatrzenia w wodę stawów rybnych, określając wielkości i okresy poboru wody; 3. odprowadzania wód ze stawów 9 wylotami mnichów spustowych zlokalizowanych na odcinku od km 9+430 do km 7+820 rzeki, określając wielkość i okresy zrzutu wody oraz pozwoleń wodno prawnych na wykonanie: 4. jazu piętrzącego w km 11+165 rzeki J. wraz z przepławką dla ryb w m. .K., gm. M.; 5. ujęcia wody na lewym brzegu rzeki J. w km 11+165 przy ścianie jazu (w budowli dokowej o szerokości 1,0 m). W związku z realizacją inwestycji Starosta [...] udzielił J. B. pozwolenia wodno prawnego na czasowe przegrodzenie grodzą i przełożenie koryta rzeki J. poprzez wykonanie na jej prawym brzegu koryta obiegowego o długości 50 m i zatwierdził instrukcję gospodarowania wodą dla budowli piętrzącej na rzece J. w km 11+165. W udzielonym pozwoleniu wodnoprawnym Starosta [...] nałożył ponadto na J. B. szereg obowiązków związanych z wykonaniem urządzeń wodnych, urządzeń pomiarowych wielkości pobieranej wody, zapewnienia przepływu nienaruszalnego oraz wody dla potrzeb zlokalizowanego poniżej młyna wodnego i stawu rybnego E. N., utrzymania i konserwacji rzeki [...], na odcinku bezpośredniego oddziaływania, corocznych zarybień wód rzeki [...], powyżej cofki jazu w km 11+165. W wyniku odwołań wniesionych przez E. N. i Spółdzielnię [...] "T." w T., decyzją z dnia [...] lipca 201 Or. Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej w W. w oparciu o art. 138.§ 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 ust. 4, art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wywodził, że E. N. posiada pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód poprzez piętrzenie wód rzeki [...], w km 10+650 przy pomocy jazu dla celów młyna wodnego i stawu rybnego w m. K. oraz na pobór wód z rzeki [...], poprzez ujęcie nr 1 dla potrzeb stawu rybnego. Organ zauważył, że jaz J. B. zlokalizowany jest w odległości 515 m od jazu E. N., tj. powyżej cofki piętrzenia wyżej wymienionego jazu wynoszącej 435 m. Zdaniem organu fakt ten nie ma znaczenia dla warunków pracy jazu jak i warunków korzystania z wód powierzchniowych rzeki [...], zgodnie z aktualnym pozwoleniem wodnoprawnym E. N. Stwierdzono, że piętrzenie wód na jazie w km 11+165 spowoduje, iż rumowisko niesione przez wody rzeki [...], będzie się odkładało w nowym miejscu, tj. powyżej projektowanego jazu, zmniejszając uciążliwość i zakres dotychczasowych robót utrzymaniowych rzeki powyżej piętrzenia w km 10+165 za które odpowiedzialny jest jego właściciel E. N. W ocenie organu warunki wykonania jazu oraz gospodarowania wodą przez J.B. opisane w decyzji z dnia [...] listopada 2009r. oraz w zatwierdzonej instrukcji gospodarowania wodą wykluczają praktycznie możliwość stworzenia sytuacji stanowiącej zagrożenie dla warunków pracy jazu E. N. Organ stwierdził, że przyjęcie przez J. B. warunków brzegowych ograniczających możliwości korzystania z wód rzeki J., w ramach zabezpieczenia potrzeb posiadanych stawów rybnych ustalone na podstawie warunków operatu, które znalazły odzwierciedlenie w zatwierdzonej, a następnie uchylonej instrukcji gospodarowania wodą należało uznać za właściwe. Odnośnie odwołania Spółdzielni [...] "T." -użytkownika obwodu rybackiego rzeki [...], nr [...], w skład, którego wchodzi m.in. rzeka [...], organ stwierdził, iż zarzuty w nim zawarte nie są uzasadnione. Zdaniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. strony postępowania nie negują faktu, że stawy w miejscowości D. istnieją na wodach rzeki [...], od około 35 lat. Organ podkreślił, że swoje uprawnienia Spółdzielnia realizuje w oparciu o Operat Rybacki Obwodu Rybackiego - rzeki [...] Nr [...], opracowanego w 2004r. oraz kilku aneksów sporządzonych do niego. W dokumentacji tej brak jest informacji w przedmiocie ograniczenia warunków rybackich obwodu przez występujące w jego obszarze stawy rybne. W ocenie organu przedłożona przez odwołującą do akt sprawy opinia [...] Uniwersytetu [...], dotycząca wskazania potencjalnego wpływu gospodarstwa karpiowego zlokalizowanego w D. na ekosystem rzeki [...] nie zawiera jednoznacznej odpowiedzi na przedmiotowy problem, nie dokonuje oceny skali przedmiotowego wpływu, prognozowanego zmniejszenia populacji ryb w obwodzie, jak też wielkości należnej z tego tytułu użytkownikowi rybackiemu rekompensaty. W związku z tym organ nie znalazł podstaw do uznania roszczeń Spółdzielni w partycypacji inwestora z tytułu negatywnego oddziaływania gospodarstwa na ekosystem rzeki [...], które powinno być związanie ze zmniejszeniem populacji ryb lub utrudnieniem ich migracji. Zdaniem organu całkowicie odmienny charakter posiada opinia Instytutu [...] w O., która w sposób jednoznaczny ustala charakter szkód, wielkość zmian w charakterze rzeki, mogących powodować jej częściową nieprzydatność do życia dla ryb reofilnych. Organ motywował, że opiniujący wyraźnie wskazał na to w jakim stopniu powstanie nowego jazu wpłynie negatywnie na charakter rzeki, cytując opinię w tej części, z której wynika, że rekompensata dla użytkownika rybackiego powinna odbywać się w formie corocznych zarybień powyżej cofki piętrzenia narybkiem letnim pstrąga potokowego w ilości 3880 sztuk przez właściciela stawów rybnych J. B. Organ stwierdził, że zobowiązanie właściciela jazu do poniesienia kosztów wykonania aneksu do operatu rybackiego nie znajduje uzasadnienia z uwagi na fakt, że podstawowym celem operatu jest przedstawienie zadań jakie użytkownik rybacki zamierza prowadzić w ramach racjonalnej gospodarki rybacko - wędkarskiej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła Spółdzielnia [...] "T." w T. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżąca wywodziła, że w decyzji zobowiązano do prowadzenia corocznych zarybień rzeki [...] podając ilość i stadium rozwoju, ale nie określając gatunku ryby. Prowadzić to może do dowolnego wprowadzania przez inwestora do wód narybku jakiegokolwiek gatunku, co zaburzy zasady gospodarki rybackiej, opracowanej w obowiązującym dla tych wód operacie rybackim. Zdaniem skarżącej obowiązki korzystającego z wód winny być w decyzji tak skonkretyzowane, aby można było kontrolować ich wykonanie i w razie potrzeby je egzekwować. Ponadto Spółdzielnia zarzuciła nieuwzględnienie złożonych w toku postępowania opini. Zdaniem skarżącej organ uwzględnił te oponie jedynie częściowo. Ponadto skarżąca wywodziła, że obowiązek zarybienia nałożony na inwestora zmienia ilość materiału zarybieniowego, określonego w opracowanym dla obwody rybackiego rzeki [...] operacie rybackim. Ingerencja w materie operatu wymaga wykonania do niego aneksu i uzyskania opinii uprawnionej jednostki co wiąże się z kosztami. Zdaniem skarżącej należałoby zrekompensować pogorszenie wód poniżej piętrzenia poprzez dodatkowe zarybienie o wartości 2810 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. -zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] lipca 201 Or. i utrzymana nią w mocy decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2009r. naruszają przepisy prawa materialnego i procesowego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie skarga zasługuje na uwzględnienie. Decyzje będące przedmiotem kontroli wydane zostały oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( Dz. U. Nr 239, poz. 2019 z 2005r. ze zm.). Zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3 powołanej wyżej ustawy pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na szczególne korzystanie z wód oraz na wykonanie urządzeń wodnych. W myśl art. 128 Prawa wodnego w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względów na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, ponadto w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się obowiązek między innymi podjęcia działań służących poprawie stanu zasobów ryb lub uczestniczenia w kosztach zarybiania wód powierzchniowych, jeżeli w wyniku realizacji pozwolenia wodnoprawnego nastąpi zmniejszenie populacji ryb lub utrudnienie ich migracji. Zapis taki zobowiązujący inwestora do prowadzenia zarybień wód rzeki [...] został przez organ określony. Zgodzić się jednak należy, ze skarżącą iż nie wypełni został on doprecyzowany w taki sposób, by nie budził on sporów w jego wykonaniu. Organ bowiem zobowiązał do prowadzenia corocznych zarybień wód rzeki [...] powyżej cofki jazu w km 11 +165 w ilości 3880 sztuk narybku letniego w uzgodnieniu z użytkownikiem rybackim obwodu rybackiego rzeki [...] Nr [...] oraz po powiadomieniu RZGW w G. Z uzasadnienia zaskarżonej opinii wynika, że treść tego zapisu została oparta o opinie wydana przez Instytut [...] w O. Jednakże z opinii tej zacytowanej przez organ wynika, że opracowujący ten dokument sprecyzował, iż chodzi o zarybienia narybkiem letnim pstrąga potokowego w ilości 3880 sztuk. Również z opracowania [...] Uniwersytetu [...] wynika, że dodatkowy obowiązek zarybiania nałożony na inwestora powinien dotyczyć ryb łososiowatych. Na marginesie dodać należy, że zarówno dokument o którym mowa wyżej jak i opracowanie sporządzone przez [...] Uniwersytet [...] nie są opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 k.pa. albowiem nie zostały sporządzone na żądanie organu administracji, a przedłożone przez strony, których interesy nie były w sprawie zbieżne. Są jedynie dokumentami prywatnymi, które jak każdy inny dowód mogący zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. przyczynić się do wyjaśnienia sprawy powinny być przeanalizowane i poddane ocenie przez organ administracji. Przy czy z uwagi na fakt, iż dokumenty te złożyły strony zainteresowane nieco odmiennym rozstrzygnięciem sprawy analiza ta winna być szczegółowa i dokłada. Tak sytuacja nie maiła jednak miejsca w przedmiotowej sprawie. Organ z obydwu dokumentów anektował jedynie część elementów nie wyjaśniając, z jakich konkretnie przyczyn pozostałe treści uznaje za niewiarygodne. Przy czym pamiętać należy, że w sytuacji, gdy wymagane są wiadomości specjalne, co niewątpliwe ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, organ miał możliwość zasięgnięci opinii w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności organy nie odniósł się do stanowisk zawartych w obu opracowaniach a dotyczących negatywnego wpływu proponowanej inwestycji na rzece [...]. Nie pozbawiony słuszności jest także zarzut skarżącej dotyczący poniesienia kosztów w związku z koniecznością sporządzenia aneksu do operatu rybackiego obwodu rybackiego rzeki [...] nr [...]. Organ nie umotywował z jakich przyczyn przyjął, iż koszty te nie powinny być w jakikolwiek sposób uwzględnione. Nie odwołał się przy tym do żadnych regulacji prawnych, a w szczególności do ustawy z dnia 18 kwietnia 1985r. o rybactwie śródlądowym ( Dz. U. nr 189, poz. 1471 z 2009r. ze zm.), która to rozstrzyga kwestie sporządzania operatu rybackiego i jego zmiany, mimo, iż okoliczności te były akcentowane przez skarżącą w odwołaniu. Organ nie wypowiedział się czy treść decyzji - pozwolenia wodnoprawnego - pociągnie za sobą konieczność zmiany operatu rybackiego, a więc spowoduje koszty o których mowa w art. 6 a ustawy o rybactwie śródlądowym, czy też nie. Ponadto organ nie odniósł się do zarzutu zawartego w odwołaniu, a dotyczącego dodatkowych zarybień o wartości 2810 zł rekompensujących pogorszenie wód poniżej piętrzenia. Podkreślić przy tym należy, że decyzja organu II instancji jest jedynie częściowym ustosunkowaniem się do zarzutów zawartych w odwołaniach, a nie godnie z przepisami merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Prowadzanie postępowania w powyższy sposób stanowiło naruszenie zasad określonych w art. 7, 77 i 80 k.p.a, które nakładają obowiązek zgromadzenia całego, niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy materiału oraz dokonanie wszechstronnej i dokładnej jego analizy w oparciu o całokształt dowodów zgromadzonych w sprawie. Okolicznością, przemawiającą za uchyleniem zaskarżonych decyzji, a która została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniona z urzędu jest fakt, iż w toku postępowania nie brali udziału wszyscy, którym przysługuje przymiot strony postępowania. W myśl art. 127 ust 7 stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest między innymi właściciel urządzenia wodnego znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Niespornym w sprawie jest że w odległości 515 m odplanowanego jazu znajduje się jaz, którego współwłaścicielem jest E.N. i jego dzieci jako spadkobiercy po zmarłej żonie. Wynika to z pism dołączonych do akt sprawy sporządzanych przez J. B., a kierowanych między innymi do K. C., A. N., H. Z. i Z. N. Podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było zatem prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, a następnie zapewnienie im czynnego w nim udziału. Powyższe wynika z art. 10 § 1 K.p.a., stanowiącego, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić wszystkim stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Co więcej organy są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 K.p.a.)- Zadaniem organu jest więc ustalenie, w oparciu o stosowne przepisy prawa materialnego, jakim podmiotom przysługuje przymiot stron danego postępowania, następnie zaś zawiadamiać ich o wszelkich dokonywanych w tym postępowaniu czynnościach, w tym m. in. w wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 K.p.a.), o zamiarze przeprowadzenia poszczególnych dowodów (art. 79 § 1 K.p.a.). Określona okoliczność faktyczna może być bowiem -według art. 81 K.p.a. - uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Naruszenie obowiązków w powyższym zakresie stanowi wadę procesową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., która w świetle tego przepisu jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego, a w konsekwencji stanowi podstawę uchylenia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Przy czym bez znaczenia pozostaje, czy naruszenie to miało wpływ na wynika sprawy czy też nie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien mieć na względzie powyższe wywody oraz dołożyć staranności, aby w postępowaniu brali udział wszyscy, którzy zgodnie z przepisami Prawa wodnego mają interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pktl lit a, b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o § 15, § 14 ust 2 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).