IV SA/Wa 1676/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Przesław, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - oddala skargę - Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2014 r. nr [...], wydana na podstawie art. 127 § 2, w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), art. 39 ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856), uchylająca decyzję Zarządu Dzielnicy W. z [...] listopada 2013 r. nr [...], w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty od E. J. oraz J. Z. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stan sprawy przedstawiał się następująco: Zarząd Dzielnicy W. decyzją z [...] listopada 2013 r. nr [...] orzekł w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty od E. J. w kwocie 2 174,12 zł oraz J. Z. (dalej także jako: "skarżąca") w tej samej wysokości z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o nr [...] w obrębie [...] położonej w rejonie ul. [...], spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...] W odwołaniu od powyższej decyzji J. Z. i E. J. podniosły, że sprawa została ponownie rozpatrzona przez organ I instancji, który nie uwzględnił opinii i stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażanego w sprawie. Wskazały, iż nieodpłatnie przekazały gminie część działki o pow. 670 ul. [...], stanowiącej fragment ulicy [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lipca 2014 r. nr [...] uchyliło powyższą decyzję z [...] listopada 2013 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podało, iż w aktach sprawy znajduje się operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, który został przyjęty dla potrzeb wymierzenia opłaty oraz, że bezsporne jest, że przedmiotowe działki zmieniły przeznaczenie i nastąpiła zmiana ich wartości, bowiem uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] uchwałą Rady Gminy W.-W. Nr [...] z [...] września 2002 r. Organ I instancji dokonał odliczenia powierzchni działki darowanej miastu przez J. Z. i E. J. i od tak obliczonej powierzchni dokonał obliczenia opłaty renty planistycznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w porozumieniu z [...] września 2002 r. ustalono, iż J. Z. i E. J. przeniosą nieodpłatne na rzecz Gminy W.-W. w drodze umowy notarialnej prawo własności działki. Gmina zaś zobowiązała się do zapewnienia proporcjonalnego obniżenia ewentualnej opłaty z tytułu wzrostu wartości gruntu na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Aktem notarialnym Rep A nr [...] z [...] lipca 2005 r. J. Z. i E. J. darowały na rzecz W. działkę o nr ew. [...] z obrębu [...] o pow. 670 m², przeznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] pod ulicę dojazdową oznaczoną symbolem [...], potrzebną dla zapewnienia dojazdu do sąsiednich nieruchomości. Kolegium podniosło, że przepis § 67 ust. 3 mpzp nie jest precyzyjny i nie wskazuje sposobu zmniejszenia opłaty. Nie jest określone, co oznacza zamieszczony w planie zapis "zmniejszenie proporcjonalne do wielkości terenu przekazanego nieodpłatnie". Zdaniem Kolegium proporcjonalne obniżenie opłaty renty planistycznej nie może polegać na pomniejszeniu powierzchni działki, od której naliczana jest renta planistyczna o powierzchnię jaką miała działka darowana, zważywszy na zapis porozumienia z [...] września 2002 r. w § 3 pkt 3, w którym Gmina zobowiązuje się do zapewnienia proporcjonalnego obniżenia ewentualnej opłaty z tytułu wzrostu wartości gruntu na skutek uchwalenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego oraz ewentualnych opłat adiacenckich, z uwzględnieniem wartości gruntu przekazanego Gminie na cele publiczne. Zapis porozumienia w sposób wyraźny wskazuje na konieczność uwzględnienia w sytuacji ustalania opłaty z tytułu renty planistycznej wartości gruntu przekazanego. Kolegium podało, że z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, które mogą być istotne dla prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego oraz brak należytej oceny podstawowego dla sprawy dowodu jakim jest zawarte porozumienia z 2002 r., uchylił decyzję z [...] listopada 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazało, że rozpatrując sprawę organ I instancji powinien zwrócić uwagę na fakt, że wydanie decyzji może mieć miejsce tylko i wyłącznie w oparciu o aktualny (na datę sporządzania decyzji) operat szacunkowy. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2014 r. J. Z. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wniosła o umorzenie postępowania o ustalenie tzw. renty pianistycznej. W skardze wskazała, że w związku z niejasnymi przepisami, dotyczącymi tzw. renty planistycznej oraz opłat tzw. adiacenckich, przepisy te są różnie interpretowane. Wskutek niewyjaśnienia wszystkich okoliczności oraz braku obiektywnej oceny sytuacji, w tym argumentów skarżącej, wydane zastały krzywdzące dla skarżącej decyzje. Podniosła także, że sąsiednia działka (stanowiąca współwłasność skarżącej i E. J.) została pomniejszona do wielkości 3866 m. kw., co uniemożliwia jej podział i sprzedaż jako dwóch działek (limit na tym obszarze strefy I ochronnej wynosi minimum 2 000 m²). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270, ze zm. zwanej w dalszej części P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji i w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa wyeliminowanie takiego aktu z obrotu prawnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Wykładnia tego przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kpa lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę, w razie jej nieuwzględnienia. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w aspekcie wyżej przytoczonych przesłanek Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Stan faktyczny sprawy przytoczony przez organy administracji Sąd uznaje za własne ustalenia. Organ I instancji wskazał jako podstawę prawną decyzji art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2012 r. Nr 647). Zaakcentować trzeba, że możliwość naliczenia i pobrania opłaty uzależniona jest od zbycia nieruchomości przez właściciela. Pierwszy z tych przepisów wyraźnie stanowi bowiem, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Ustawodawca przesądził również, że wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Mimo, że miejscowy plan generujący wzrost wartości został uchwalony przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi, to sprzedaż przedmiotowej nieruchomości, uprzednio podzielonej, nastąpiła 19 grudnia 2003 r. (Rep. [...] nr [...]). Co do wysokości opłaty to słusznie organ wywodził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przepis § 67 ust. 3 uchwały Rady Gminy W.-W. Nr [...] z [...] września 2002 r. nie jest precyzyjny i nie wskazuje sposobu zmniejszenia opłaty, podając jedynie, że ma nastąpić "zmniejszenie proporcjonalne do wielkości terenu przekazanego nieodpłatnie". Zasadnie zatem organ odwołał się do innej podstawy rozliczenia, tj. porozumienia zawartego [...] września 2002 r. między skarżącą a Gminą W., w którym Gmina zobowiązuje się do zapewnienia proporcjonalnego obniżenia ewentualnej opłaty z tytułu wzrostu wartości gruntu na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ewentualnych opłat adiacenckich z uwzględnieniem wartości gruntu przekazanego Gminie na cele publiczne. W przepisie § 1 pkt 2 porozumienia z [...] września 2002 r. wynika, że z działki nr 23 z obrębu [...] o powierzchni 1 ha 0502 m², położonej przy ul. [...], zostanie wydzielona działka o powierzchni około 670 m² z przeznaczeniem pod ul. [...]. Ostateczna powierzchnia przekazanego gruntu określona będzie w decyzji podziałowej. Z kolei z § 3 pkt 3 tego porozumienia wynika, że Gmina W.-W. zobowiązuje się do zapewnienia proporcjonalnego obniżenia ewentualnej opłaty z tytułu wzrostu wartości gruntu na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ewentualnych opłat adiacenckich z uwzględnieniem wartości gruntu przekazanego Gminie na cele publiczne. Słusznie zatem Kolegium wywodziło, uwzględniając interes strony skarżącej, że proporcjonalne obniżenie opłaty nie może polegać na pomniejszeniu powierzchni działki, od której naliczana jest renta planistyczna, o powierzchnię, jaką miała działka darowana. Takie rozwiązanie uwzględniłoby bowiem jedynie fakt, że skarżąca posiada działkę o mniejszej powierzchni niż pierwotna, bez honorowania znaczenia dokonania darowizny na rzecz Gminy. Znaczenie dokonanej darowizny powinno się zaś ujawnić w uwzględnieniu wartości działki darowanej, w kontekście naliczenia opłaty. W przeciwnym razie nastąpiłyby niepożądane skutki - po pierwsze § 3 pkt 3 porozumienia z [...] września 2002 r. nie byłby respektowany, po drugie działanie skarżącej dokonane w interesie publicznym, na rzecz lokalnej społeczności nie byłoby dostrzeżone. Zgodnie z tezą zawartą w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego (w składzie siedmiu sędziów) z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt II OPS 3/09. Ponadto przedstawiona interpretacja jest zgodna z intencją prawna wyrażoną w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego (w składzie siedmiu sędziów) z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt II OPS 3/09, w treści której akcentowano, że to wzrost jej wartości, integralnie związany ze zbyciem nieruchomości o powiększonej wartości w wyniku uchwalenia lub zmiany planu, powoduje, że właściciel (użytkownik wieczysty) jest zobowiązany do uiszczenia opłaty planistycznej. Opłaty nie może ponosić ten podmiot, który zyskał na uchwaleniu lub zmianie planu, ale ten, który z tego tytułu nie miał żadnego przysporzenia. Jednocześnie należy zauważyć, że taki sposób liczenia nie jest sprzeczny z postanowieniami uchwały Rady Gminy W.-W. Nr [...] z [...] września 2002 r., bowiem zmniejszenie proporcjonalne do wielkości terenu przekazanego nieodpłatnie, nie oznacza naliczenia opłaty od powierzchni terenu pozostałego, tj. nieprzekazanego Gminie. Kwestią wtórną i niemającą znaczenia dla zaaprobowania poglądu organu jest to czy przedmiotowa działka została przeznaczona na drogę publiczną, czy też na drogę wewnętrzną. Właściwy sposób liczenia polega na odliczeniu wartości działki od wysokości opłaty, a nie naliczeniu opłaty od powierzchni gruntu pomniejszonej o powierzchnię gruntu przekazanego nieodpłatnie na rzecz Gminy. Zaznaczyć trzeba również, że cena wzrostu wartości nieruchomości, wynikająca ze zmiany treści planu zagospodarowania przestrzennego, winna uwzględniać jedynie wzrost wartości związany ze zmianą przeznaczenia terenu. Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie winna zostać oddalona. Uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji byłoby działaniem na niekorzyść strony skarżącej, czego Sąd uczynić nie może wobec treści art. 134 § 2 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.