IV SA/Wa 1676/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2016 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego W. G. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Wojewoda [...] (dalej także "Wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołania W. G. (dalej także "skarżącego"), reprezentowanego przez radcę prawnego J. R., od decyzji Prezydenta [...] (dalej także "Prezydenta") z dnia [...] października 2014 r. nr [...] o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, pochodzącą z księgi wieczystej "[...]" jako dz. nr [...], utrzymał decyzję Prezydenta w mocy. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Wojewodę zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r., przedstawia się w następujący sposób: 1. Wnioskiem z dnia 3 września 2007 skarżacy wystąpił o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 (dalej także "(wywłaszczona/przedmiotwowa) nieruchomość"). 2. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, iż nieruchomość stanowiąca własność A. S. ozn. jako "[...]" ozn. jako dz. nr [...] została nabyta na rzecz Skarbu Państwa - na podstawie decyzji wydanej przez Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1970 roku znak: [...] z przeznaczeniem pod budowę Domu Dziecka. Służby geodezyjne Urzędu W. udzieliły wyjaśnień, iż nieruchomość objęta ww. decyzją wywłaszczeniową odpowiada m.in. obecnej działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] (właściciel - Skarb Państwa). W wyniku dołączenia do akt sprawy: - Postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] [...] Wydział Cywilny z dnia [...] lutego 2005 roku sygn. akt [...] mocą, którego spadek po A. D. na podstawie ustawy nabyła S. G. w całości, - Postanowienia Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydział Cywilny z dnia [...] września 2005 roku sygn. akt [...] mocą, którego spadek po S. G. na podstawie ustawy nabył w całości skarżący, - Postanowienia Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydział Cywilny z dnia [...] maja 2005 roku sygn. akt [...] mocą, którego spadek po W. G. na podstawie ustawy nabył skarżący w całości, ustalono, że osobą uprawnioną do wystąpienia z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest skarżący. 2. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 roku Nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojeowdy z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], Prezydent odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Organ odwołaczy pouczył przy tym wnioskodawcę, iż w przypadku gdy wniosek o zwrot dotyczy nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa i jest położony na terenie W., to zgodnie z art. 4 ugn - organem właściwym do rozpatrzenia takiego wniosku jest Prezydent [...] 3. Wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 roku, sygn. akt I SA/Wa 791/10, zapadłym w wyniku rozpatrzenia skargi skarżącego na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2010 r. tut. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta z dnia [...] grudnia 2008 roku. Uzasadniając wyrok, Sąd odstąpił od merytorycznego badania prawidłowości zaskarżonej decyzji uznając, iż w pierwszej kolejności w postępowaniu administracyjnym musi zostać rozpoznany wniosek o wyłączenie organu. 4. Z uwagi na konieczność wykonania zleceń Sądu zawartych w w/w wyroku oraz na złożone oświadczenie pełnomocnika skarżącego z dnia 21 kwietnia 2015 roku o potrzymaniu w całości swojego stanowiska w zakresie wyłączenia Prezydenta [...] z niniejszego postępowania, Prezydent postanowieniem z dnia [...] maja 2015 roku Nr [...] odmówił wyłączenia Prezydenta [...] od prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Stanowisko zostało uzasadnione tym, że nieruchomość objęta wnioskiem, uregulowana w księdze wieczystej [...], stanowi własność Skarbu Państwa i mając na względzie art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami brak jest przesłanek umożliwiających wyłączenie Prezydenta [...] z prowadzonego postępowania i przekazania sprawy Wojewodzie [...] celem jej załatwienia, ewentualnie wskazania organu właściwego do jej załatwienia. 5. Decyzją z dnia [...] października 2015 r. Prezydent odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. 6. Pismem z dnia 13 listopada 2015 r. skarżący wniósł do Wojewody odwołanie od decyzji Prezydenta z dnia [...] października 2015 r. III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wojewoda [...] rozpatrzył odwołanie skarżącego od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2015 r., utrzymując tę decyzję w mocy. Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, Wojewoda wskazał w szczególności, co następuje: 1. Zgodnie z informacjami z rejestru gruntów z dnia [...] sierpnia 2015 roku, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot stanowi działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, opisaną jako użytek grunty zadrzewione i zakrzewione, ujawnioną w księdze wieczystej KW Nr [...], będącą własnością Skarbu Państwa. Nieruchomość została objęta decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] kwietnia 1968 roku Nr [...] - która jako cel wywłaszczenia wskazuje budowę Domu Dziecka. W trakcie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ustalono, iż nieruchomość stanowiąca własność A. S. ozn. jako "[...]" ozn. jako dz. nr [...] ( o pow. [...] m2) została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji wydanej przez Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1970 roku znak: [...] z przeznaczeniem pod budowę Domu Dziecka. 2. Szczegółowa analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nie zostały spełnione ustawowe przesłanki, wskazane w art.137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, warunkujące dopuszczalność zwrotu wywłaszczonej nieruchomości byłym właścicicelom lub ich następcom prawnym. Cel wywłaszczenia, określony w decyzji wywłaszczeniowej, został bowiem zrealizowany w wymaganych ustawą terminach. Tym samym wniosek zwrotowy skarżącego należało rozpatrzeć odmownie. 3. Odnosząc się do argumentacji odwołującego się, że organ I instancji nie może występować jako strona oraz jako organ rozpoznający sprawę - należy wskazać, że zgodnie z art. 142 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. Wyjątkiem ustawowym od zasady statuowanej w niniejszym przepisie jest art. 142 ust. 2 ugn. Zgodnie z dyspozycją art. 142 ust. 2 ugn w sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie stroną postępowania jest Skarb Państwa, który jest reprezentowany przez Prezydenta [...] i nie zachodzi sytuacja w której organ podlega wyłączeniu, zaś fakt władania nieruchomością przez [...], nie ma wpływu na tę sytuację. IV. Pismem z dnia 3 czerwca 2016 r. skarżący, reprezentwoany przez profesjonalnego pełnomomocnika wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję odwołąwczą Wojewody, podnosząc przeciwko temu orzeczeniu zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa: 1) art. 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez orzekanie w sprawie przez Prezydenta [...] jako organ I instancji mimo faktu, że Gmina W. jest stroną w tej sprawie, jako podmiot nadrzędny do [....], w którego władaniu znajduje się nieruchomość, 2) art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieustalenie, czy i z jaką datą decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna, 3) art. 136 ust.1 w zw. z art. 137 ust.1 u.g.n. poprzez błędne ustalenie celu wywłaszczenia nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, w szczególności poprzez pominięcie, że na wywłaszczonym terenie miała powstać zieleń urządzona, 4) art. 80 k.p.a. poprzez wykroczenie poza granice swobodnej oceny dowodów, polegające na formułowaniu wniosków nie znajdujących oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, to jest błędne ustalenie, że na wywłaszczonej nieruchomości doszło do rozpoczęcia realizacji celu pożytku publicznego wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej w terminie wynikającym z art. 137 ust. 1 ust. 1 u.g.n., jak również do zakończenia realizacji tych robót w terminie wynikającym z art. 137 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, i w konsekwencji stwierdzenie, że nie stała się ona zbędna dla realizacji celu publicznego. V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 29 czerwca 2016 r., Wojewoda wniósł o jej oddalnie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] października 2014 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 152 p.p.s.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji obie wskazane wyżej decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji odwoławczej Wojewody prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art.136 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w którym to postępowaniu orzekł w drugiej instancji Wojewoda, było rozstrzygnięcie, czy zachodzą przesłanki do zwrotu skarżącemu wywłaszczonej nieruchomości, należącej do dnia wywłaszczenia do poprzedniczki prawnej skarżącego, z racji tego, że nieruchomość ta miałaby stać się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art.137 u.g.n. W ocenie organów obu instancji, orzekających w niniejszej sprawie, ustawowe przesłanki do zwrotu skarżącemu wywłaszczonej nieruchomości nie wystąpiły, co skutkowało odmownym rozpatrzeniem wniosku zwrotowego. Stwierdzając przedwczesność merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez Prezydenta i Wojewodę, Sąd dostrzega wadliwe wykonanie przez organy zaleceń tut. Sądu, sformułowanych w wyroku z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt I SA 791/10, tj. wadliwe prawnie rozpoznanie wniosku skarżącego z dnia 3 września 2007 r. o wyłączenie Prezydenta [...] od orzekania w sprawie. Powyższe należy zakwalifikować jako naruszenie przez organy art.152 p.p.s.a. w związku z art.26 § 2 pkt 1 k.p.a. 2. Wskazanym wyżej wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 r. tut. Sąd nakazał rozpoznanie wniosku skarżącego z dnia 3 września 2007 r. o wyłączenie Prezydenta [...] od orzekania w sprawie. W wykonaniu powyższego Prezydent, postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], powołując się na art.123, 141 § 1 w zw. z art.25 k.p.a. oraz art.142 ust.1 i 2 u.g.n. odmówił "wyłączenia Prezydenta [...] od prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...] ozn. jako działka [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...]". Uzasadniając orzeczenie Prezydent wskazał, że z uwagi na przysługiwanie własności przedmiotowej nieruchomości Skarbowi Państwa brak jest podstaw do wyłączenia Prezydenta od orzekania w sprawie na zasadzie art.142 ust.2 u.g.n. (stroną postępowania jest bowiem Skarb Państwa jako właściciel nieruchomości objętej wnioskiem zwrotowym, nie zaś Miasto W., którego organem wykonawczym byłby Prezydent, występujący jednocześnie w roli organu administracji). Orzeczenie Prezydenta o odmowie wyłączenia siebie samego od orzekania w sprawie zapadło z oczywistym naruszeniem przepisów o właściwości, albowiem w świetle art.142 ust.2 u.g.n. w związku z właściwymi przepisami Rozdziału 5 Działu I k.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia takiego wniosku był organ wyższego stopnia nad Prezydentem, tj. właściwy wojewoda. Zgodnie z art.142 ust.1 u.g.n. o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. Zgodnie z ust.2 wskazanego wyżej artykułu w sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Art.142 ust.2 u.g.n. stanowi zatem szczególną w stosunku do zasad ogólnych, określonych we wskazanym wyżej rozdziale k.p.a., podstawę do wyłączenia organu (tj. prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty). Jednocześnie przepis ten nie reguluje w szczególny sposób żadnych wiążących się z takim wyłączeniem aspektów procesowych, zawierając w tym zakresie odesłanie do wspomnianych już zasad ogólnych. Właściwość rzeczową w sprawie o wyłączenie organu administracji od orzekania w sprawie administracyjnej reguluje art.26 § 2 k.p.a. W myśl tego przepisu, w przypadku wyłączenia organu sprawę załatwia: 1) w okolicznościach przewidzianych w art. 25 § 1 pkt 1 - organ wyższego stopnia nad organem załatwiającym sprawę; 2) w okolicznościach przewidzianych w art. 25 § 1 pkt 2 - organ wyższego stopnia nad organem, w którym osoba wymieniona w tym przepisie zajmuje stanowisko kierownicze. Organ wyższego stopnia może do załatwienia sprawy wyznaczyć inny podległy sobie organ. W razie gdy osobą wymienioną w art. 25 § 1 pkt 2 jest minister albo prezes samorządowego kolegium odwoławczego, organ właściwy do załatwienia sprawy wyznacza Prezes Rady Ministrów. Nie ulega wątpliwości, że przywołane uregulowania w zakresie właściwości, nie odnoszą się wprost do przyczyny wyłączenia wskazanej w art.142 ust.2 u.g.n. (regulując wyłącznie sytuacje z art.25 k.p.a.), niemniej oczywiście uprawnionym jest przyjęcie, że okoliczność wskazana w art.142 ust.2 u.g.n. wykazuje istotne podobieństwo do okoliczności przewidzianej w art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. (organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2). W konsekwencji powyższego organem właściwym do rozpatrzenia wniosku będzie organ wyższego stopnia nad organem załatwiającym sprawę, tj. w niniejszej sprawie prezydentem miasta na prawach powiatu, wykonującym funkcję starosty będzie właściwy wojewoda (art.9a u.g.n.). 3. Podkreślenia wymaga przy tym okoliczność, na co słusznie wskazano w skardze, że rozpatrzenie na zasadach określonych w art.142 ust.2 u.g.n. wniosku o wyłączenie Prezydenta [...] od orzekania w przedmiocie zwrotu nieruchomości winno obejmować formalnie nie tylko ustalenie, czy Miastu W. przysługuje status strony postępowania zwrotowego z racji ewentualnego posiadania tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości (stan faktyczny sprawy w tym zakresie nie budzi wątpliwości – Miastu tytuł ten nie przysługuje, a nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa), ale również ustalenie, czy wskazany wyżej status strony nie wynika z innych przesłanek niż posiadanie przez Miasto tytułu rzeczowego do nieruchomości, tj. czy nie wynika on z faktu władania przez Miasto (przez jego jednostkę organizacyjną – [...]) nieruchomością we własnym imieniu jako posiadacz zależny (tj. niezależnie od ewentualnego gospodarowania tą nieruchomością na zasadzie art.23 u.g.n.). 4. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że zapadłe w sprawie decyzje Wojewody oraz Prezydenta zapadły w następstwie wadliwego wykonania zaleceń tut. Sądu, sformułowanych w wyroku z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt I SA 791/10, sprowadzających się do rozpatrzenia wniosku skarżącego do wyłącznie Prezydenta od orzekania w sprawie. Tym samym obie decyzje obarczone są naruszeniem przepisu postępowania, tj. art.152 p.p.s.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji obie decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego. Brak prawidłowego rozpatrzenia w postępowaniu administracyjnym kwestii wyłączenia organu od rozpoznania sprawy czyni bezprzedmiotowym dokonywanie przez Sąd oceny prawidłowości obu decyzji w aspekcie merytorycznym, tj. pod kątem tego, czy stanowisko obu organów o niezasadności wniosku zwrotowego jest uzasadnione. W razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Prezydent [...] przekaże wniosek skarżącego o wyłącznie tego organu organowi właściwemu do jego rozpatrzenia zgodnie z art.26 § 2 pkt 1 k.p.a., tj. właściwemu wojewodzie. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c, art.135 i art.200 p.p.s.a.