IV SA/Wa 1678/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2017 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Nr [...]; NK: [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję własną z [...] marca 2017 r., znak: [...]. Decyzją tą orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r., znak: [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r., znak: [...]. Na mocy tych decyzji orzeczono z kolei o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności działki nr [...] o pow. 1,3216 ha, będącej własnością T.N., przeznaczonej na realizację celu publicznego jakim jest inwestycja polegająca na budowie drogi krajowej nr [...] klasy GP - na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] w K. do granicy miasta oraz klasy S - na odcinku od granicy miasta do połączenia z istniejącą drogą krajową nr [...] w m. C., gm. G. oraz ustalającej na rzecz T. N. odszkodowanie za wywłaszczone prawo własności nieruchomości w wysokości 308.329,00 zł, a także zobowiązującej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty tak ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja będzie podlegała wykonaniu. W uzasadnieniu Minister wskazał, że [...] marca 2016 r., wpłynął wniosek T.N. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r., nak: [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r., znak: [...], w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za dokonane wywłaszczenie. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...](00.9), Minister Infrastruktury i Budownictwa umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że wysokość odszkodowania oraz wycena nieruchomości wywłaszczonej była przedmiotem rozważań zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1595/07, jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 800/08. W ocenie organu zgodności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r., znak: [...] z prawem nie może być odmiennie oceniona ani przez organ administracji publicznej, ani przez sąd administracyjny, a na organie ciąży obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu. Organ przedstawił także przebieg postępowania wznowieniowego jakie toczyło się z wniosku skarżącego z [...] lutego 2011r., a więc już po wydaniu w/w orzeczeń Sądowych. Wskazano w nim na negatywną opinię Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Z opinii tej wynika, iż operat szacunkowy, będący podstawą ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość w dacie jego sporządzenia, nie mógł stanowić podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę, gdyż zawiera błędy dyskwalifikujące go jako dowód w sprawie, dotyczące w szczególności odstępstwa od przepisów prawa i uchybienia w procedurze wyceny, mające istotny wpływ na określoną wartość nieruchomości. Decyzją z [...]lutego 2013 r., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił decyzję Ministra Budownictwa z [...] lipca 2007 r. oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2007 r. w zakresie dotyczącym ustalenia odszkodowania na rzecz T. N. w wysokości 308.329,00 zł za wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa prawo własności nieruchomości i orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz T.N. za dokonane wywłaszczenie w kwocie 823.428,00 zł oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty kwoty 515.099,00 zł w terminie 14 dni od dnia kiedy decyzja podlegać będzie wykonaniu. Ostatecznie jednak na skutek orzeczenia WSA w Warszawie z 10 kwietnia 2015r. Sygn. akt IV SA/Wa 238/15, w/w decyzja z [...]lutego 2013r. została uchylona przez Ministra, który ostatecznie decyzją z [...] sierpnia 2015r. orzekł odmowie uchylenia, kontrolowanych w postępowaniu wznowieniowym decyzji. Wyrokiem z 27 kwietnia 2016r. sygn. akt IV SA/Wa 401/16 WSA w Warszawie oddalił skargę na tą decyzję. W ocenie Ministra wobec braku nowych okoliczności, które także nie były przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz Naczelny Sąd Administracyjny postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Organ wskazał także, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 77/15, publ. LEX nr 1792919 oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Stan prawny, który jest przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji to stan prawny będący podstawą wydania decyzji w postępowaniu zwykłym. Żadna z okoliczności wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa, nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 1986 r., sygn. akt SA/Wr 137/86; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 14/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1697/06). Mając na uwadze powyższe Minister uznał, że brak jest podstaw prawnych do uznania by podniesiony we wniosku strony zarzut dotyczący nieuwzględnienia w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym, jak i w ocenie dokonanej przez sądy administracyjne opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych ze stycznia 2011 r. w sprawie oceny operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania stanowiła podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r., znak: [...]. Okoliczność ta zaistniała bowiem po wydaniu zaskarżonej decyzji, a jak już wyżej wskazano przesłanka skutkująca nieważnością decyzji oceniana jest na dzień jej wydania. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Pan T.N., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie Skarżącego żaden z orzekających w sprawie Sądów nie wykluczył możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z 2007r. Skarżący podkreślił, że w jego ocenie decyzja ta w sposób rażący narusza zaś prawo, gdyż doprowadziła do pozbawienia go słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, które gwarantuje art. 21 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrolując zaskarżoną w sprawie decyzję Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona . Przedmiotem oceny Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania nieważnościowego. Orzekający w sprawie organ uznał bowiem, że w sytuacji gdy decyzje, których nieważności domagał się skarżący były przedmiotem rozważań zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1595/07, jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 800/08, to sprawa zgodności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r., znak: [...] z prawem nie może być odmiennie oceniona ani przez organ administracji publicznej, ani przez sąd administracyjny, a na organie ciąży także obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu. Wskazać zatem należy, że zagadnienie dopuszczalności weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych w drodze stwierdzenia nieważności decyzji przez organy administracji publicznej - po uprzedniej kontroli legalności decyzji przez Sąd - było niejednolicie interpretowane w doktrynie i w orzecznictwie sądowym. Wyrazem tego było wystąpienie przez Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 2 p.p.s.a., uchwały mającej na celu wyjaśnienie tej kwestii. W wyniku rozpoznania wniosku Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 7 grudnia 2009 r. następującą uchwałę: "Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a." (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 - ONSAiWSA 2010/2/18; LEX nr 530338). W uzasadnieniu powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia na nią skargi przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko "w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego" (T. Woś (w:) T. Woś, H.Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 515). A zatem w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest więc stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, to wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd - zgodność z prawem zakwestionowanej decyzji). Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że możliwa jest i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania. W tym stanie rzeczy wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powoduje konieczność wstępnego zbadania przez organ, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności merytorycznego rozpoznania tego żądania. Dokonanie tego rodzaju ustalenia będzie z reguły wymagało zapoznania się z uzasadnieniem wyroku oddalającego skargę na zakwestionowaną decyzję ostateczną. W ocenie zatem Sądu wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez Ministra okoliczność, iż decyzja, której nieważności (w części wysokości odszkodowania) domaga się skarżący, była przedmiotem kontroli Sądów I i II instancji, nie może sama w sobie stanowić podstawy do umorzenia postępowania nieważnościowego. Wskazać należy, że argumenty na które powołuje się skarżący tj. negatywna opinia Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, w odniesieniu do operatu, który stanowił podstawę kontrolowanych przez Sądy decyzji wydanych w trybie zwyczajnych, ujawniła się już po rozpoznaniu sprawy przez Sąd. Ponadto wysokość kwestionowanego obecnie odszkodowania została ustalona przez organ w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę. Operat zaś, jako opinia biegłego, w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego zarówno przez organ jak i Sąd nie jest zaś możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje tylko i wyłącznie rzeczoznawca. To również w zakresie wiedzy specjalnej pozostaje dobór nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i przeprowadzona analiza, w tym także dotycząca określania cech i ich wpływu na cenę nieruchomości, to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym. W sytuacji zatem gdy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, Sąd kontrolując decyzje organu nie wkracza we wiadomości specjalne biegłego rzeczoznawcy. Kontroluje operat jedynie formalnie. Zważyć również należy, że skarżący w toku postępowania administracyjnego jak i sądowego nie przedłożył własnej, aktualnej kontrwyceny, nie dostarczył także opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Poprawność rzeczonego operatu, została przez organizację zakwestionowana już po zakończeniu postępowań sądowych w sprawie. Bez wątpienia zatem opinia i wnioski Komisji Arbitrażowej stanowią nową okolicznością nie znaną organom i sądom, które wydawały i kontrolowały kwestionowaną obecnie w postępowaniu nieważnościowym decyzję. Jest to więc jak słusznie zauważył organ nowy dowód powstały już po zakończeniu postępowania. W ocenie jednak Sadu, wbrew stanowisku organu w sytuacji , gdy z opinii tej wynika, iż "operat szacunkowy, będący podstawą ustalenia odszkodowania już w dacie jego sporządzenia, organ winien był odnieść się to tej okoliczności. Co więcej w sprawie, jak wynika z akt został sporządzony nowy operat, określający wartość odszkodowania na kwotę 823.428,00 a więc o 515.099,00 zł większą niż określona w sprawie. W ocenie Sądu w świetle powyższego obowiązkiem orzekającego w niniejszej sprawie organu było zatem rozważenie, czy podniesiona przez skarżącego okoliczność, nie spełnia przesłanek o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W sprawie nie budzi bowiem wątpliwości, że na skutek błędnej wyceny doszło do rażącego zaniżenia wypłaconego skarżącemu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Tym samym, w okolicznościach niniejszej sprawy, organ nie mógł umorzyć niniejszego postępowania powołując się na "res iudicata". Nie mógł również odnieść się do rozstrzygnięć Sądów jakie zapadły na gruncie toczącego się wcześniej w sprawie w postępowania wznowieniowego. Postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją może zostać wznowione jedynie w sytuacji zaistnienia przesłanek określonych w art. 145-153 k.p.a. Podkreślić należy, iż katalog przesłanek dopuszczających możliwość zarówno stwierdzenia nieważności, jak i wznowienia postępowania jest katalogiem zamkniętym. A zatem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Niedopuszczalnym i błędnym jest bowiem przyjęcie, iż którakolwiek z podstaw wznowienia mogłaby zarazem stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Wobec zakwestionowania w sprawie przez uprawnioną organizację poprawności sporządzonego w sprawie operatu, który stanowił podstawę wydania kwestionowanej przez Skarżącego w postępowaniu nieważnościowym decyzji, organ winien był dokonać oceny, czy w świetle przedłożonego przez skarżącego dowodu można uznać, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Brak rozstrzygnięcia w tym zakresie w ocenie Sądu stanowił istotne naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 §3 k.p.a w zw. z art. 156§ 1 pkt 2 k.p.a. Powyższe uzasadniało konieczność uchylenia obu zaskarżonych postanowień na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 135 P.p.s.a