IV SA/Wa 168/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2007 r. sprawy ze skarg O. z siedzibą w G. i W. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji - oddala skargi - Postanowieniem z dnia [...] października 2006r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 127§ 3 i art. 144 kpa, Minister Środowiska utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2006r., uzgadniające w trybie art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska / Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627ze zm. / warunki środowiskowe realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie obwodnicy S. w ciągu drogi krajowej nr [...] i przebudowie fragmentu linii energetycznej 110 kV. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister Środowiska odnosząc się do zarzutów podniesionych we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy przez W. oraz O. wskazał m. in., że realizacja obwodnicy S. w ciągu drogi krajowej nr [...] jest całkowicie nowym przedsięwzięciem w istniejącym układzie drogowym, stanowiącym funkcjonalną całość. Istniejąca droga krajowa nr [...], o ustalonym od lat przebiegu w granicach województwa, pełni podstawową funkcję układu komunikacyjnego [...]. Przebiega jednocześnie przez obszary chronione na mocy ustawy o ochronie przyrody oraz przez tereny wsi S., w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. Celem realizacji planowanego przedsięwzięcia drogowego jest budowa obwodnicy S., służąca wyprowadzeniu ruchu tranzytowego poza teren zwartej zabudowy mieszkaniowej. Odnosząc się do zarzutów dotyczących sporządzonego raportu o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko Minister wskazał, że w postanowieniu pierwszoinstancyjnym szczegółowo przedstawiono informacje dotyczące analiz wariantów przebiegu obwodnicy S. i koncepcji przekroczenia rzeki oraz przebudowy dwóch odcinków istniejącej napowietrznej linii energetycznej 110 kV. Dokumentacja, na podstawie której podjęto rozstrzygnięcia była wystarczająca do oceny wpływu całego przedsięwzięcia na obszary chronione, w tym na stan i funkcjonowanie obszaru Natura 2000 i wybór realizowanego wariantu. Wskazano na konieczność zastosowania odpowiednich środków minimalizujących oraz kompensujących odnośnie gatunków i siedlisk przyrodniczych chronionych w granicach obszaru Natura 2000. Raport uzasadnia potrzebę realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, pomimo jego lokalizacji w obszarach chronionych ustawą o ochronie przyrody. Realizacja przedsięwzięcia w wybranym wariancie wnioskowanym przez inwestora, uznanym ze względu na wiele kryteriów jako optymalny, jest uzasadniona. Minister Środowiska nie podzielił zarzutu skarżących, że projektowana przeprawa przez rzekę B. może znacząco negatywnie oddziaływać na populację łosia w dolinie B. Podniósł, iż w ramach prac koncepcyjnych i studialnych analizowano kilka wariantów przebiegu obwodnicy S. i koncepcji przekroczenia rzeki. W rezultacie warunki techniczne planowanej inwestycji umożliwią swobodną migracje dużych zwierząt. Minister Środowiska nie podzielił również uwag skarżących dotyczących nierzetelności opracowania dokumentów i zastosowanych metod oceny. Wskazał, że w raporcie oparto się o sporządzoną przez B. inwentaryzację przyrodniczą. W opracowaniu tym zidentyfikowano i oceniono walory przyrodnicze terenów leżących wzdłuż projektowanej obwodnicy oraz oddziaływania inwestycji na zasoby przyrodnicze w trakcie budowy i eksploatacji drogi. W ramach analiz przeprowadzono również inwentaryzację ptaków. Na podstawie tych analiz sformułowano ogólne i szczegółowe zalecenia w zakresie środków ochronnych, zaradczych i kompensacji przyrodniczej. Wyniki przeprowadzonej inwentaryzacji i waloryzacji przyrodniczej zostały opisane, a następnie przedstawione w formie tabelarycznej i na załącznikach graficznych. Autorzy inwentaryzacji szczegółowo przedstawili założenia zastosowanej metody badań. Po ponownej analizie przedłożonej dokumentacji nie stwierdzono, aby wyniki prowadzonej inwentaryzacji przyrodniczej oraz wyciągnięte na jej podstawie wnioski były obarczone błędem, bądź niedoszacowywały rozmiarów strat poszczególnych elementów środowiska w wyniku realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] października 2006r. wnieśli O. oraz W. W skargach zarzucono naruszenie: • art. 46 ust. 1a pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 dyrektywy 85/337/EWG w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre publiczne i prywatne przedsięwzięcia na środowisko oraz art. 6 ust. 3 w zw. z art. 7 dyrektywy 92/43/EWG z 21 maja 1992r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, * art. 15 ust. 1 pkt 1, 3, 6, 9,18, 20,22 w zw. z art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, * art. 35a w zw. z art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 6 ust. 3 i 4 w zw. z art. 7 dyrektywy 92/43/EWG, * art. 35a w zw. z art. 35 ust.1 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 6 ust. 4 w zw. z art. 7 dyrektywy 92/43/EWG, * art. 52 ust. 1 ustawy prawo ochrony środowiska oraz art. 5 ust. 1 dyrektywy 85/337/EWG, * art. 156 § 1 pkt 2 i 6 kpa, * art. 145 § 1 pkt 3 i 4 kpa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz art. 7 i 77 § 1 kpa, art. 81 kpa, art. 97 § 1 pkt 4 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skarg podniesiono, że przedsięwzięcia takie jak obwodnica S. należy poddawać ocenie habitatowej i rzeczywistemu wariantowaniu, uwzględniającemu skutki z punktu widzenia przedmiotu ochrony tj. specjalnego obszaru ochrony ptaków i projektowanego obszaru specjalnej ochrony siedlisk Natura 2000 "D." ([...]) po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko dla całego przedsięwzięcia - droga krajowa nr [...] -droga ekspresowa [...] - z pełną analizą oddziaływań kumulatywnych. Obwodnica S. jest częścią planowanego I P. Wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinien dotyczyć całości prac planowanych w ciągu drogi krajowej nr [...], a także związanych z przebudową drogi do standardu drogi ekspresowej [...]. Obwodnica S. stanowi integralna część planowanej krajowej drogi ekspresowej [...]. I dopiero droga [...] jest całym przedsięwzięciem, dla którego można uzgodnić realizowane przedsięwzięcie w granicach województwa. Skarżący podnoszą także, że uzgadniane przedsięwzięcie przebiegać będzie przez obszar B. i jego otulinę. Na terenie parku narodowego obowiązują zakazy określone w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody. W stosunku do uzgadnianego przedsięwzięcia nie stosuje się żadna z podstaw wyłączenia zakazów, o której mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Jednocześnie Minister Środowiska nie wydawał wcześniej decyzji zwalniających inwestora z zakazów na podstawie art. 15 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, tak więc zakazy te bezwzględnie obowiązują. Zdaniem skarżących Minister Środowiska nie wykazał również zaistnienia obligatoryjnych przesłanek dopuszczających wydanie zgody na realizację przedsięwzięcia, które może mieć negatywny wpływ na siedliska przyrodnicze, dla których został wyznaczony obszar Natura 2000, jeżeli na obszarze Natura 2000 występuje siedlisko lub gatunek o znaczeniu priorytetowym, tj. przesłanki braku rozwiązań alternatywnych i przesłanki koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego. Skarżący podnoszą ponadto, że sam nakaz opracowania przez inwestora Programu kompensacji przyrodniczej jako integralnej części projektu budowlanego nie zapewnia wykonania wszelkich działań kompensujących koniecznych do zapewnienia ochrony ogólnej spójności Natury 2000. Opracowanie nakazanego programu pozostawiono uznaniu inwestora. Skarżący zarzucili również niekompletność sporządzonych raportów oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Ponadto zaskarżone postanowienie, w ocenie skarżących, nie zawiera oznaczenia stron, do których powinno być skierowane. Zostało wydane przez osobę, która podlegała wyłączeniu. Organ orzekający naruszył zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, ponieważ ani przed wydaniem postanowienia w I instancji, ani przed wydaniem postanowienia w II instancji, skarżący nie otrzymali zawiadomień o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Sądu skargi nie są zasadne, gdyż zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] października 2006r. nie narusza prawa. Postanowienie to wydane zostało na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska / Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm. /, z którego wynika, ze przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia organ, mający wydać decyzję, uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia drogowego mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, m in. z ministrem właściwym do spraw środowiska. Przepis art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska wyznacza Ministrowi Środowiska rolę organu uzgadniającego warunki realizacji przedsięwzięcia drogowego mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dlatego organ ten zobowiązany jest do działania w granicach wyznaczonych wnioskiem i raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przedłożonymi, stosownie do art. 48 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, przez organ, który wystąpił o to uzgodnienie. Procesową rolę organu uzgadniającego wyznacza w tym względzie także art. 106 kpa, dlatego w postępowaniu o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia, Minister Środowiska nie jest władny do oceny zakresu postępowania prowadzonego przez organ mający wydać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Minister Środowiska, działając w ramach uzgodnienia, zobowiązany jest w granicach swojej właściwości i kompetencji, do oceny warunków dopuszczających realizację zamierzonej inwestycji, przez pryzmat celów ochrony środowiska. Minister może, zatem dokonać stosownego uzgodnienia, nawet przy wskazaniu konieczności spełnienia określonych warunków, jak również może odmówić takiego uzgodnienia, gdy uzna, że nie jest wystarczające określenie stosownych warunków koniecznych do spełnienia, prowadzących do uniknięcia naruszenia projektowaną inwestycją ochrony środowiska w sposób prawnie niedopuszczalny. Ocena Ministra Środowiska, zawarta w postanowieniu uzgadniającym, nie zwalnia organu wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, z obowiązków określonych w art. 47 ustawy Prawo ochrony środowiska, wyznaczających zakres prowadzonego postępowania i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Także ocena kompletności raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko należy do organu wydającego decyzję. W szczególności, zgodnie z art. 75 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, wymagany zakres kompensacji przyrodniczej w przypadku przedsięwzięć, dla których przeprowadzone było postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, określa decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację danego zamierzenia inwestycyjnego. Organ uzgadniający, dostrzegając zaś niedostatki raportu, może odmówić uzgodnienia, wskazując na brak istotnych w tym względzie informacji, mających wspomóc go w dokonaniu uzgodnienia, albo może dokonać uzgodnienia, we własnym zakresie oceniając okoliczności istotne dla jego dokonania. Może przy tym wskazać na konieczność spełnienia określonych warunków służących zachowaniu ochrony zasobów i walorów środowiskowych. Biorąc pod uwagę, że Minister Środowiska jest również organem odwoławczym od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, wydanej w pierwszej instancji przez wojewodę, podkreślenia wymaga, że organ ten nie może realizować swoich uprawnień instancyjnych w postępowaniu uzgodnieniowym. Te dwie role, w jakich występuje Minister Środowiska należy rozróżnić. W szczególności Minister Środowiska nie może formułować zarzutów procesowych lub dowodowych wobec organu występującego o uzgodnienie, jak w postępowaniu odwoławczym. Przypisanie Ministrowi Środowiska obowiązku weryfikacji zakresu postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w postępowaniu o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia, skutkowałoby przekroczeniem przez Ministra Środowiska jego uprawnień, jako organu uzgadniającego, czyniąc z postępowania uzgodnieniowego, postępowanie instancyjne wobec działań organu mającego wydać decyzję. Mając na uwadze przytoczone zastrzeżenia należy podkreślić, że zarzuty skarżących dotyczące zakresu prowadzonego postępowania, wobec jedynie odcinka drogowego pn. obwodnica S., będącego w ocenie skarżących częścią większej inwestycji, nie mogą zostać uwzględnione, skoro organ uzgadniający, w postępowaniu o uzgodnienie, nie może wykraczać poza złożony wniosek o dokonanie uzgodnienia. Minister Środowiska działał w granicach wniosku o uzgodnienie, natomiast ocena całości materiału dowodowego w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko spoczywa na właściwym Wojewodzie, jako organie wydającym w tym względzie decyzję. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 1, 3, 6, 9,18, 20,22 w zw. z art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody / Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm. / należy jeszcze raz podkreślić, że Minister Środowiska, działając w ramach uzgodnienia, zobowiązany jest w granicach swojej właściwości i kompetencji, do oceny warunków dopuszczających realizację zamierzonej inwestycji, przez pryzmat celów ochrony środowiska. Natomiast w art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody określone zostały ograniczenia obowiązujące na terenie m. in. parków narodowych. Ograniczenia te nie dotyczą sytuacji określonych w ust. 2 tego przepisu. Oprócz określonych w art. 15 ust. 2 zwolnień od zakazów określonych w art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody ustawodawca w art. 15 ust. 3 upoważnił ministra do spraw środowiska do wydawania zezwoleń na odstępstwa od tych zakazów, jeżeli jest to uzasadnione realizacją jednego z celów określonych w tym przepisie, w tym m. in. realizacją inwestycji liniowych celu publicznego w przypadku braku rozwiązań alternatywnych, pod warunkiem przeprowadzenia przez inwestora działań kompensujących utratę wartości przyrodniczych danego obszaru. Podejmowanie decyzji przez Ministra Środowiska w postępowaniu uzgodnieniowym na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska / Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627ze zm. / oraz wydawanie zezwoleń na odstępstwa od zakazów, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody na podstawie art. 15 ust. 3 tej ustawy jest działaniem Ministra Środowiska w dwóch odrębnych, niezależnych od siebie postępowaniach administracyjnych. Samo uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia przez Ministra Środowiska przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia przez Wojewodę, nie jest uzależnione od zezwolenia na odstępstwa od zakazów wydanego przez Ministra Środowiska w trybie art. 15 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Odnosząc się z kolei do zarzutów dotyczących możliwości uzgodnienia, gdy inwestycja przebiega przez obszar Natura 2000, na którym występuje siedlisko o znaczeniu priorytetowym, to jak stanowi art. 35a w związku z art. 34 ustawy o ochronie przyrody, stosowne zezwolenie może wydać właściwy miejscowo wojewoda, jednakże zezwolenie to zastępuje się odnośnie planowanych przedsięwzięć, które mogą znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 i nie są bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynikają z tej ochrony, decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Przy czym do decyzji takiej stosuje się odpowiednio art. 34 i 35 ustawy o ochronie przyrody. Zatem przedmiotowa inwestycja wymaga wykazania, że za jej realizacją przemawia któryś z celów wymienionych w art. 34 ust. 2 pkt 1 - 4 ustawy o ochronie przyrody przy braku rozwiązań alternatywnych. Na wojewodę nałożono także obowiązek, wynikający z przepisów obowiązującego prawa, aby w decyzji środowiskowej ustalił zakres, miejsce, termin i, sposób wykonania kompensacji przyrodniczej. Przedmiotowe zamierzenie stanowi przedsięwzięcie, które może mieć negatywny wpływ na siedlisko przyrodnicze, dla którego ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000. Jednocześnie stanowi przedsięwzięcie, które może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 i nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony. Dopuszczenie do jego realizacji jest, zatem możliwe wyłącznie w enumeratywnie wymienionych w ar. 34 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody celach. Obowiązek wykazania spełnienia, któregoś z tych celów spoczywa na wojewodzie, jako organie wydającym decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Nie jest to natomiast zadanie Ministra Środowiska w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym w trybie art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Uzgodnienia dokonuje organ nie tylko w granicach swej właściwości, ale także swoich kompetencji. Organ uzgadniający jest zobowiązany do zajęcia stanowiska w określonym zakresie i przekazania go we właściwej formie organowi decydującemu. Postępowanie to nie ma, bowiem samodzielnego bytu, a o treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia rozstrzyga organ decydujący, który w świetle prawa ponosi za nią pełną odpowiedzialność. W postanowieniu Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2006r. uzgodniono realizację planowanego przedsięwzięcia, określając jednocześnie w punktach IV, V, VI wymogi, jakie winny być zawarte w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w celu wykonania kompensacji przyrodniczej. Z kolei na wojewodzie będzie spoczywał obowiązek odpowiedniego w sprawie doprecyzowania koniecznej kompensacji przyrodniczej, tak by nie groziła w tym zakresie zupełna dowolność poczynań inwestora. W ocenie Sądu za niezasadne należy uznać również zarzuty, skierowane wobec organu uzgadniającego, iż raporty oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko sporządzone zostały z naruszeniem art. 52 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Jak wynika z akt administracyjnych, liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stąd Minister Środowiska korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 46a ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska skorzystał z możliwości zawiadomienia stron o postanowieniu w trybie art. 47 kpa. Sąd nie podziela poglądu, iż w przedmiotowej sprawie podpisanie postanowienia wydanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, która podpisała postanowienie wydane w pierwszej instancji, stanowi naruszenie przepisu art. 24 pkt 5 kpa, gdyż postępowanie w trybie art. 127 § 3 kpa nie jest klasycznym postępowaniem dwuinstancyjnym obejmującym działanie dwóch organów niższej i wyższej instancji / wyrok NSA z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt II SA 699/99, LEX nr 46260/. Brak powiadomienia skarżących przez Ministra Środowiska o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym na podstawie art. 10 § 1 kpa, zarówno przed wydaniem postanowienia w pierwszej instancji, jak i przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, w ocenie Sądu, nie skutkuje pozbawieniem skarżących możliwości czynnego udziału w postępowaniu, który skarżący realizowali poprzez m. in. skorzystanie z prawa przedstawienia swojego stanowiska w sprawie przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, jak również prezentowania swoich argumentów w postępowaniu o wydanie decyzji, dla którego postępowanie uzgodnieniowe stanowi postępowanie incydentalne. Z akt wynika, iż skarżący uczestniczyli w obu postępowaniach prowadzonych przez Ministra Środowiska i otrzymali wydane przez ten organ postanowienia. Mogli, zatem w ich toku zgłaszać stosowne wnioski i zarzuty. Sąd nie znalazł podstaw do uznania, iż w toku postępowania uzgodnieniowego doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa, art. 81 kpa, art. 97 § 1 pkt 4 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. / orzekł jak w sentencji.