IV SA/Wa 168/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2010 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO") - po rozpatrzeniu odwołań L. i R. K. od decyzji Prezydenta W. (dalej "Prezydent") z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzydziestu dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (16 zespołów po 2 budynki) z garażami oraz budowie 32 naziemnych miejsc postojowych, drogi wewnętrznej i dwóch zjazdów z ulicy [...] i ulicy [...] na działkach oznaczonych nr [...] i nr [...] oraz na części działek oznaczonych nr [...] i nr [...] w obrębie [...], pomiędzy ulicą [...] i ulicą [...], na terenie [...] - orzekło o: * uchyleniu decyzji Prezydenta w części orzekającej o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (7 metrów z tolerancją +/-5% (2 kondygnacje) oraz o dachu wielospadowym o wysokości 9 metrów +/- 5%, kącie nachylenia połaci 20% z tolerancją +/- 5' i prostopadłym kierunku głównej kalenicy w stosunku do ulicy [...] i ulicy [...], * orzeczeniu w powyższym zakresie (o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej - 7 metrów (2 kondygnacje) oraz dachu wielospadowym w wysokości 9 metrów, kącie nachylenia połaci 20' i prostopadłym kierunku głównej kalenicy w stosunku do ulicy [...] i ulicy [...]), * ustaleniu wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie m.in. 45%, * utrzymaniu decyzji Prezydenta w pozostałej części w mocy. Przedstawiając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przebieg postępowania administracyjnego, SKO podniosło, że: (-) pismem z dnia [...] marca 2009 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] marca 2009 r., J. S. (dalej "inwestor"), reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, (-) decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Prezydent ustalił przedmiotowe warunki, (-) L. i R. K. wnieśli do SKO odwołanie od decyzji Prezydenta. Rozpatrzywszy odwołanie, SKO wskazało w szczególności, co następuje: Sygn. akt IV SA/Wa 168/10 Prezydent prawidłowo ustalił warunki zabudowy dla planowanej przez inwestora inwestycji. W celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy organ I instancji wyznaczył wokół terenu inwestycji obszar analizowany, na którym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie, o którym mowa w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn. zm.). Powyższa analiza przeprowadzona została w sposób prawidłowy, dowodząc w szczególności, że funkcja planowanej inwestycji nie jest sprzeczna z obecnie przeważającą w obszarze analizowanym (zabudowa jednorodzinna oraz jednorodzinna w zabudowie bliźniaczej). Generalnie wyniki powyższej analizy upoważniały Prezydenta do ustalenia w poszczególnych, przewidzianych przepisami rozporządzenia wykonawczego so ustawy o planowaniu (...) parametrów zabudowy, w sposób jaki dokonano tego w decyzji, aczkolwiek zaszła konieczność uściślenia niektórych z tych ustaleń na etapie postępowania odwoławczego (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu, ustalenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej). W związku z powyższym w ocenie SKO należało orzec jak w sentencji. R. K. (dalej "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję SKO. W skardze podniesiono, co następuje: 1. W postępowaniu administracyjnym nie określono żadnych warunków zagospodarowania terenu odnośnie tej części planowanej inwestycji, która ma stanowić drogę (nie orzeczono o sposobie jej położenia oraz o parametrach i warunkach jej kształtowania, uwzględniających wymogi ładu przestrzennego i interesu publicznego). Decyzja zezwala na dowolne położenie drogi, w tym także na zlokalizowanie jej wzdłuż północnej granicy działki, co istotnie pogorszyłoby warunki korzystania z działek graniczących z terenem inwestycji od tej strony (działki te graniczyłyby bowiem z dwóch stron z dwiema drogami dojazdowymi), a co nie uwzględniałoby potrzeb komunikacyjnych działek graniczących z terenem inwestycji od południa, nie mających dostępu do drogi publicznej. Decyzja nie uwzględnia zatem wymogu zharmonizowania istniejącego i planowanego zagospodarowania terenu oraz wymogu ukształtowania Sygn. akt IV SA/Wa 168/10 obsługi komunikacyjnej terenu tak, aby sprzyjał on dalszemu rozwojowi jego zabudowy i zagospodarowania. Powyższe narusza art.1, art.2 pkt 1 oraz art.3 ustawy o planowaniu (...). 2. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO nie odniosło się do kwestii lokalizacji drogi, uznając, że powyższe wkraczałoby w kompetencje organu orzekającego w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Takie stanowisko SKO jest błędne, albowiem poruszone przez skarżącego aspekty realizacji planowanej drogi nie dotyczą kwestii zastrzeżonych do wyłącznej właściwości organu budowlanego (obejmującej szczegółowe parametry techniczne drogi), ale do właściwości organu orzekającego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (uwzględnienie wymogów ładu przestrzennego przy ustaleniu lokalizacji drogi względem działek sąsiednich zgodnie z wytycznymi zawartymi w art.1 ustawy o planowaniu ...). 3. SKO nie odniosło się do zarzutów odwołania dotyczących niezawarcia w decyzji Prezydenta elementów wymaganych przepisami rozporządzeń wykonawczych do ustawy o planowaniu (...), tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 64, poz. 1588) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 64, poz. 1589), takich jak: linia zabudowy od strony ulicy [...], ochrona drzewostanu porastającego intensywnie teren inwestycji, infrastruktura techniczna (zaopatrzenie w energię cieplną i środki łączności, gospodarowanie odpadami), sposób obsługi komunikacyjnej inwestycji, ochrona osób trzecich przed hałasem emitowanym w związku z użytkowaniem drogi wewnętrznej i naziemnych miejsc parkingowych. 4. SKO nie ustaliło liczby planowanych przez inwestora lokali mieszkalnych. Nie można w tej sytuacji oszacować, zważywszy na fakt, że przepisy budowlane dopuszczałyby wydzielenie w planowanych budynkach nawet 5. Sygn. akt IV SA/Wa 168/10 64 lokali, czy inwestycja będzie mogła być obsłużona przez istniejące uzbrojenie terenu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. -zwanej dalej "p.p.s.a."). Stosownie zaś do treści art.134§1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie wykazały, że planowana inwestycja spełnia warunki przewidziane w art.61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu oraz we wskazanych w skardze aktach wykonawczych do tej ustawy. Stosownie do art.61 ust.1 pkt 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (zasada dobrego sąsiedztwa). Z powyższego wynika, iż planowana nowa zabudowa jest w sposób wszechstronny zdeterminowana charakterem zabudowy sąsiedniej. Podkreślania wymaga, iż stosowaniu zasady dobrego sąsiedztwa w praktyce towarzyszą wątpliwości sprowadzające się do tego, na ile rygorystycznie należy egzekwować podobieństwo zabudowy nowej do zabudowy otoczenia. W wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK Sygn. akt IV SA/Wa l68/10 646/2006, podkreślono, iż ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. W postępowaniu pierwszoinstancyjnym przeprowadzono wymaganą analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, składającą się z części graficznej i tekstowej. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiące załącznik do decyzji wykazały, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustawowymi wymaganiami, albowiem projektowana inwestycja stanowi uzupełnienie funkcji w obszarze analizowanym, nie wywołuje kolizji urbanistycznej, nie pogorszy stanu środowiska przyrodniczego, nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny, teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu obligatoryjnie określa się rodzaj inwestycji oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Wszystkie te elementy zawarte zostały w decyzji Prezydenta z dnia [...] czerwca 2009 r. Zarzuty skargi są nietrafne. Wbrew zarzutom skargi w postępowaniu administracyjnym nie było możliwości ustalenia dokładnej lokalizacji drogi wewnętrznej, stanowiącej jeden z elementów planowanej inwestycji. Zgodnie bowiem z utrwalonym stanowiskiem doktryny oraz orzecznictwa sądowego, w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla danej inwestycji wprawdzie przesądza się (w razie pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora) o lokalizacji inwestycji na terenie wymienionym we Sygn. akt IV SA/Wa 168/10 wniosku, niemniej nie wskazuje się dokładnego miejsca tej lokalizacji w obrębie wspomnianego terenu. Okoliczność ta znalazła swoje jednoznaczne odzwierciedlenie w treści decyzji Prezydenta (str.1, pkt 1.1, ostatni akapit). Powyższe wynika z faktu, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ma charakter wstępny i co do zasady przesądza wyłącznie o możliwości zrealizowania danej funkcji zabudowy i jej podstawowych parametrach. W postępowaniu tym nie wymaga się od inwestora przedłożenia szczegółowego projektu zagospodarowania terenu, czy też projektu budowlanego. Szczegółowy sposób zagospodarowania terenu (w tym szczegółowa lokalizacja drogi), będzie ustalany na etapie pozwolenia na budowę. Odnośnie zarzutu niewyznaczenia dla planowanej inwestycji linii zabudowy od strony ulicy [...] należy podkreślić, że w decyzji Prezydenta wyjaśniono, że brak jest takiej potrzeby (nie wyznaczono obowiązującej linii zabudowy ze względu na to, że projektowane budynki oddalone są od pasa drogowego tej ulicy o około 58 metrów). Odnośnie zarzutu niezawarcia w decyzji postanowień dotyczących ochrony drzewostanu porastającego teren inwestycji należy wskazać, że kwestia pozostaje poza zakresem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Należy podkreślić, że dopuszczalność wycięcia przedmiotowego drzewostanu w związku z realizacją planów inwestycyjnych inwestora będzie przedmiotem oceny w osobnym postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na dokonanie takiego wycięcia, prowadzonym na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Podkreślenia wymaga również, że teren inwestycji nie jest objęty formą ochrony konserwatorskiej wynikającej z ustawy o ochronie przyrody. W decyzji Prezydenta uregulowano warunki obsługi inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej (pkt 1.4, str.2) w odniesieniu do: zaopatrzenia w energię elektryczną, wodę, podłączenia do instalacji kanalizacyjnej, odprowadzenia wód opadowych. Z obowiązującego ustawodawstwa nie wynika natomiast kategoryczny nakaz uregulowania w decyzji ustalającej warunki zabudowy kwestii zaopatrzenia planowanej inwestycji w energię cieplną i środki łączności oraz gospodarowania odpadami. W decyzji Prezydenta uregulowano kwestię obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji ("Obsługa komunikacyjna terenu inwestycji od ul. [...] i ulicy [...]" - pkt 1.5.1 "Warunki obsługi komunikacji" - str.2). Sygn. akt IV SA/Wa 168/10 Kwestię ochrony osób trzecich przed hałasem emitowanym w związku z użytkowaniem drogi wewnętrznej i naziemnych miejsc parkingowych należy uznać za kwestię o charakterze techniczno - budowlanym, która będzie rozpatrywana w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Jednoznacznie stwierdzono to w pkt 2 decyzji Prezydenta (str.3), zatytułowanym "Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich". Z racji tego, że powołane w decyzji pisemne stanowiska dostawców mediów, dotyczące możliwości obsłużenia nowej inwestycji nie wskazują, że istniejące uzbrojenie terenu nie pozwala na obsługę inwestycji w zakresie wykraczającym poza ściśle ustalony limit lokali, nie można przyjąć, wbrew twierdzeniom skargi, że inwestycja nie będzie mogła być obsłużona przez istniejące uzbrojenie terenu. Konkludując stwierdzić należy, że ocena legalności zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak jest podstaw do uznania, iż w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jej uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest prawidłowe. Wobec tego wszelkie zarzuty podniesione w skardze należało uznać za niezasadne. Skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.