IV SA/Wa 1680/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Gminy P. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia (...) czerwca 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy - skargę oddala - Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r., powołując się na art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717), art. 6 w zw. z art.153 ustawy z dnia 1 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92 poz. 880), Rozporządzenie Wojewody [...], oraz art. 106 kpa, odmówił uzgodnienia, w zakresie ochrony przyrody i krajobrazu, warunków zabudowy dla inwestycji: budowa stacji paliw, budynków obsługi pojazdów oraz budynków usługowych na działce nr ew. [...] położonych w m. L., gm. P. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że przedmiotowa działka położona jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...]. Zgodnie z Rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...], zabrania się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (§ 2 ust. 1 pkt 2). Przedmiotowa inwestycja, według Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z klasyfikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 35). Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Gmina P. W zażaleniu strona przyznaje, że ustawa o ochronie przyrody w art. 24 ust. 1 stanowi, że na obszarze chronionego krajobrazu może być wprowadzony zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i że projektowana inwestycja stacji paliw do takich przedsięwzięć należy. W związku z czym ów zakaz dotyczy także obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Jednak organ, według strony skarżącej, nie wziął pod uwagę, że art. 17 ust. 3 powyższej ustawy stanowi, że zakaz powyższy nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko nie jest obowiązkowe, a przeprowadzona ocena Sygn. akt IV SA/Wa 1680/07 oddziaływania na środowisko wykazała brak niekorzystnego wpływu na przyrodę parku krajobrazowego. Przepis ten dotyczy wprawdzie parku krajobrazowego, ale obszar chronionego krajobrazu jest, zdaniem strony skarżącej, słabszą formą ochrony przyrody i powinien być przez analogię stosowany również do tej formy ochrony przyrody. Minister Środowiska po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia, odnosząc się do zarzutu zawartego w zażaleniu stwierdził co następuje: Uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy ma na celu zbadanie, czy planowana inwestycja jest dopuszczalna na wskazanym terenie na gruncie przepisów o ochronie przyrody. Analiza przepisów o ochronie przyrody prowadzi do wniosku, że art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, zawierający katalog zakazów jakie mogą być wprowadzone rozporządzeniem wojewody na obszarze chronionego krajobrazu, stanowi podstawę do zajęcia stanowiska, czy przepisy prawa z zakresu ochrony przyrody dopuszczają realizację planowanej inwestycji. Rozporządzenie Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...], wprowadziło zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 Prawa ochrony środowiska. Zakaz ten dotyczy m.in. obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Projektowana inwestycja stacji paliw należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Powołany w zażaleniu art. 17 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, stanowiący wyjątek od stosowania zakazu realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, odnosi się jedynie do zakazów jakie mogą być wprowadzone na terenie parku krajobrazowego. Nie można tego przepisu stosować analogicznie do zakazów jakie mogą być wprowadzone na obszarze chronionego krajobrazu, gdyż ustawodawca dla tej formy przyrody wprowadził odrębną regulację w art. 24. Przepis ten w ust. 2 przewiduje wyjątki od zakazów jakie mogą być wprowadzone na obszarze chronionego krajobrazu, ale wśród nich nie przewidział, tak jak w przypadku parku krajobrazowego, wyjątku od zakazu w postaci możliwości dopuszczenia realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko nie jest obowiązkowe i przeprowadzona procedura oceny oddziaływania wykazała brak Sygn. akt IV SA/Wa 1680/07 niekorzystnego wpływu na przyrodę. Nadto organ odwoławczy wskazał, że w kontrolowanym postanowieniu błędnie powołano w podstawie prawnej Rozporządzenie Wojewody [...] z 1998 r, które utraciło moc obowiązującą w dniu 2 sierpnia 2001. Jednak w uzasadnieniu postanowienia przywołano prawidłowo obowiązujące Rozporządzenie Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2005 i wynikające z niego zakazy i o to właśnie rozporządzenie organ oparł rozstrzygnięcie w sprawie. Na postanowienie Ministra Środowiska skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina P. W skardze wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] zarzucając, że rozstrzygnięcie zostało oparte o rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, które w dniu wydawania tych postanowień nie obowiązywało. W uzasadnieniu zarzutu skargi podnosi, że organ odwoławczy błędnie przyjął, że Wojewoda [...] miał podstawę prawną do wydania negatywnego uzgodnienia. W przytoczonym Rozporządzeniu Wojewody [...] Nr [...], pod pozycją [...], wskazany jest Obszar Chronionego Krajobrazu [...], którego obszar i granice zostały określone w rozporządzeniach [...], a te rozporządzenia, jak przyznaje Minister Środowiska, już nie obowiązywały i nie mogły być podstawą rozstrzygnięcia. Brak podstawy prawnej wskazującej granice obszaru oznacza, że nie ma podstaw do twierdzenia, że działka [...] leży na obszarze chronionego krajobrazu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewodą w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. W przedmiotowej sprawie Wójt Gminy P., powołując się na powyższy przepis, wystąpił do wojewody o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw, budynków obsługi pojazdów i Sygn. akt IV SA/Wa 1680/07 budynków usługowych. Oznacza to, że nie miał wątpliwości, że działka na której projektowana jest inwestycja położona jest w obszarze podlegającym ochronie prawnej na podstawie ustawy o ochronie przyrody. Organy obu instancji ustaliły, że działka nr [...] położona jest na obszarze Chronionego Krajobrazu [...]. Art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody ustala katalog zakazów jakie mogą być wprowadzone na obszarze Chronionego Krajobrazu. Jednym z nich jest zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 Prawo ochrony środowiska (ust. 1 pkt 2). Ust. 2 tego przepisu przewiduje wyjątki do zakazów. Wyjątki te nie przewidują możliwości realizacji przedsięwzięć o jakich mowa w art. 1 pkt 2. Projektowana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 pkt 35 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko - Dz. U. z 2004 r. Nr 257 poz. 2573). Obszar chronionego krajobrazu wyznacza wojewoda w drodze rozporządzenia, które określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony (art. 23 ust. 2). Organy obu instancji odmawiając uzgodnienia projektowanej inwestycji powołały się na Rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...], które zakazuje realizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (§ 2 ust. 1 pkt 2). Rozporządzenie to stanowi, że w odniesieniu do obszarów chronionego krajobrazu wyznaczonych na terenie województwa [....] określa się nazwy, położenie, obszar, jak w załączniku do rozporządzenia. Pod pozycją [...] załącznika wymieniony jest Obszar Chronionego Krajobrazu [...], gm. P. Jako podstawę prawną wyznaczenia obszaru i określenia jego granic wskazuje Rozporządzenie Wojewody [...]. Sygn. akt IV SA/Wa 1680/07 W § 3 rozporządzenie stanowi, że w zakresie uregulowanym niniejszym rozporządzeniem tracą moc m.in. rozporządzenia z 1994 r. i 1998 r. Wojewody [...] w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i wyznaczenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń [...]. Rozporządzenie uregulowało na nowo w § 2 katalog zakazów obowiązujących na obszarze chronionego krajobrazu oraz wyjątki od tych zakazów, zachowując wyznaczone dotychczas na terenie województwa [...] obszary chronionego krajobrazu, ich obszar i granice. Nie można więc podzielić stanowiska strony skarżącej, że przywołane rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] stanowiące podstawę rozstrzygnięcia nie określa granic Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] i że w związku z tym nie ma podstaw do twierdzenia, że działka [...] leży w granicach tego obszaru. Minister Środowiska w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że organ pierwszej instancji powołał w podstawie prawnej rozstrzygnięcia Rozporządzenie Wojewody [...], które utraciło moc z dniem 2 sierpnia 2001 r. na podstawie art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 3 poz. 21). Stanowisko to nie jest w pełni prawidłowe. Ustawa z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody w art. 7 stanowi, że parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, pomniki przyrody utworzone na podstawie dotychczasowych przepisów stają się parkami krajobrazowymi obszaru chronionego krajobrazu, pomnikami przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy, a skoro tak, to ustawodawca w sposób domniemany utrzymał w mocy przepisy wykonawcze dotyczące utworzenia obszarów chronionego krajobrazu i obszarów na jakich się one znajdują. Ewentualne zmiany w tym zakresie mogły być wprowadzone w trybie przewidzianym w ustawie z 1991 r. o ochronie przyrody lub ewentualnie w trybie obecnie obowiązującej ustawy z 2004 r. Nie jest więc tak, że po wejściu w życie ustawy zmieniającej ustawę o ochronie przyrody z 1991 r. w terminie określonym w art. 11 (6 miesięcy od daty wejścia w życie ustawy) tracą moc wszystkie przepisy wykonawcze wydane wcześniej (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. OSK 1816/04, Lex 1887/85). Trudno bowiem przyjąć, że racjonalny ustawodawca w art. 11 wyraził wolę utraty mocy obowiązującej wszystkich rozporządzeń powołujących do życia dotychczas funkcjonujące obszary chronionego Sygn. akt IV SA/Wa 1680/07 krajobrazu i inne formy ochrony przyrody. Akty normatywne tworzące te obszary w postaci rozporządzeń Rady Ministrów, wojewody, po upływie 6 miesięcy od daty wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o ochronie przyrody są nadal obowiązującymi aktami prawnymi, o ile nie zostały uchylone (por. wyrok WSA z dnia 8 września 2004 r., sygn. IV SA 1731/03, Lex 160633). Zatem Wojewoda [...] w rozporządzeniu z dnia [...] marca 2005 r. mógł odwołać się do wyznaczonych już na terenie województwa [...] Obszarów Chronionego Krajobrazu, w tym [...], jej obszaru i granic określonych w rozporządzeniu Wojewody [...]. W dacie orzekania przez organy obowiązywało Rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. i zakaz w nim zawarty był podstawą rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej. Rozporządzenie Wojewody [...], powołane w podstawie prawnej organu pierwszej instancji, w dacie orzekania przez ten organ utraciło moc w zakresie uregulowanym rozporządzeniem Wojewody [...]. Jest to oczywiście wadliwość postanowienia, na którą zwrócił uwagę organ odwoławczy zasadnie podnosząc, że w uzasadnieniu postanowienia prawidłowo wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia. Mając na względzie wskazane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.