IV SA/Wa 1680/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej Własnościowej P. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Decyzją z dnia [...] maja 2013r. (nr [...]) - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Spółdzielnię Mieszkaniową P. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Zarządu [...]W. z dnia [...] października 2012 r. (nr [...]) o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] oraz działkach nr [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] -[...]- [...] przy ul. [...] (ul. [...]) w W., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych: W dniu [...] marca 2012r. Spółdzielnia Mieszkaniowa W. zwróciła się z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej wymienionej inwestycji. Zarząd [...] W. decyzją z dnia [...] października 2012r., działając na podstawie art. 59 ust. 1, 60, 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej jako u.p.z.p. oraz art. 104 k.p.a. ustalił warunki zabudowy dla tej inwestycji. W decyzji ustalono warunki dla planowanej inwestycji, takie jak: - nieprzekraczalna linia zabudowy wg załącznika 2, - wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki – max 0,38, - szerokość elewacji frontowej (od ul. [...]) do 21 m – powinna umożliwiać zachowanie przepisów dotyczących odległości od granic nieruchomości, wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2010r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, - dla planowanej inwestycji maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono na 23 m – zgodnie z wyznaczonymi strefami na załączniku nr 2 z podziałem na dwie strefy A i B, - geometria dachu – dach płaski, - powierzchnia terenu biologicznie czynnego co najmniej 25%. Organ pierwszej instancji podkreślił, że analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji wykazała możliwość realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określonym w decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Spółdzielnię Mieszkaniową P., decyzją z dnia [...] maja 2013r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i wnioski wyciągnięte z nich przez organ pierwszej instancji. Podał, że planowana inwestycja jest zgodna z wymaganiami wynikającymi z przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że w ramach ustalenia wymagań dla inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył wokół działek granice obszaru analizowanego i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Dalej stwierdzono, że organ pierwszej instancji prawidłowo wziął pod uwagę teren analizowany w obszarze nie mniejszym niż 50 m. Organ dokonał sprawdzenia prawidłowości ustalenia parametrów inwestycji takich jak: obowiązująca linia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrię dachu oraz dodatkowo powierzchnię biologicznie czynną. Podkreślił odnośnie każdego z wyżej wymienionych wskaźników, że stwierdzone w analizie wartości uzasadniały przyjęcie w decyzji organu I instancji tych parametrów. W kwestii argumentów podniesionych w odwołaniu przez Spółdzielnię Mieszkaniową P. stwierdził, że łącząca skarżącego z inwestorem umowa cywilna nie odnosi żadnych skutków w stosunku do organu rozpatrującego sprawę o ustalenie warunków zabudowy. Ewentualnych roszczeń z tytułu niewykonania tej umowy strony mogą dochodzić na gruncie prawa cywilnego. W omawianej sprawie istotne jest w jaki sposób można zagospodarować działkę nr [...] . Spółdzielnia Mieszkaniowa P. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2013r., zaskarżając ją w całości. Organowi odwoławczemu skarga zarzuca – jak w odwołaniu – kwestię nie uwzględnienia w decyzji przysługujących skarżącemu z tytułu zawartej umowy cywilnej pięciu miejsc postojowych. Z zasady dobrego sąsiedztwa wskazanej w zaskarżonej decyzji skarżący wywodzi obowiązek respektowania wszystkich ustaleń jakie dotyczą terenu i związane są z sąsiednimi nieruchomościami. W ocenie skarżącego uzasadnienie decyzji wymaga uzupełnienia bowiem nie jest wiadomym o jakie przepisy odrębne chodzi, z którymi decyzja jest zgodna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Sąd stwierdził bowiem, że decyzje organów obu instancji nie naruszają przepisów materialnych, ani też przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 58 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robot budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Według art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków : 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zagospodarowania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sąd stwierdza, że z uwagi na fakt, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji koncentruje się na analizie czy został spełniony warunek określony w pkt 1. oraz na zbadaniu zgodności wyznaczonych w decyzji organu I instancji parametrów w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. kontrola Sądu w tym zakresie – z racji braku zarzutów skargi w tej materii – wyznaczona została normą art. 134 § 1 P.p.s.a. Istotą sprawy pozostaje zatem dokonanie oceny, czy w odniesieniu do planowanej inwestycji został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten formułuje zasadę "dobrego sąsiedztwa" i nakłada obowiązek dostosowywania nowoprojektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji. Co do zasady więc regulacja ta ogranicza uprawnienia właściciela terenu inwestycji w tym sensie, że nie upoważnia go do realizacji wszystkich planów inwestycyjnych, jakie mógłby w stosunku do tego terenu posiadać, ale ustanawia istotne ograniczenie w postaci konieczności dostosowania planowanej inwestycji do urbanistycznego charakteru otoczenia. Jednakże nie może ulegać wątpliwości, że przy orzekaniu w sprawach o ustalenie warunków zabudowy należy w dopuszczalnym z punktu widzenia ładu przestrzennego zakresie działać na rzecz możliwości wykonywania przez inwestora prawa własności, z czym wiąże się potrzeba możliwie elastycznego, nie zaś dogmatycznego kwalifikowania przez organy stanu faktycznego pod kątem poszanowania przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt IV S.A./Wa 1950/11). Zgodnie z § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Jak wynika z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50m. Sąd stwierdza, że – wbrew twierdzeniom skargi – organy administracji publicznej, ustalając obszar analizowany, nie naruszyły prawa, biorąc pod uwagę obszar analizowany odpowiadający trzykrotnej szerokości frontu działki wskazanej na cele zabudowy oraz w niektórych miejscach przekraczający tę odległość i w ten sposób poszerzając granice obszaru analizowanego. Na dopuszczalność nierównomiernego oznaczenia granic obszaru analizowanego wskazano w wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2013r. (sygn. akt II OSK 305/12). NSA stwierdził, że działka inwestora przewidziana pod nową zabudowę nie musi znajdować się w środku obszaru analizowanego. Zwrot "wokół" oznacza tyle tylko, że działka ta powinna znajdować się w obszarze analizowanym, jednakże obszar ten wcale nie musi stanowić regularnego kręgu otaczającego działkę inwestora. Chodzi o otoczenie działki inwestora granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego działka ta znajduje się wewnątrz tego obszaru, co nie oznacza, że odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym punkcie jednakowa. Zdaniem NSA wyrażonym w cytowanym wyroku obszar przyjęty do analizy - o ile przy jego ustaleniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa - może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki. Może on także zostać wyznaczony nie w formie, koła, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z normą § 3 ust. 2 rozporządzenia. Sąd przyjmując za własny pogląd zaprezentowany w powyższym wyroku stwierdza, że w analizie wyjaśniono w sposób racjonalny z jakich powodów poszerzono obszar analizowany w kierunku południowym i wschodnim. Zdaniem Sądu na podstawie wyników tej analizy organy prawidłowo stwierdziły, że dominującą (wiodącą) funkcją obszaru analizowanego jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Wzdłuż ul. [...] znajduje się także zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz wielorodzinna z usługami w parterze.. W obszarze analizowanym znajduje się również szkoła wraz z [...]. Wysokość zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wynosi od III do XII kondygnacji. W związku z powyższym, co wynika z przeprowadzonej analizy zasadnie uznano, że zarówno funkcja, jak i wysokość planowanego budynku będzie uwzględniała istniejący stan zabudowania poprzez przyjęcie, że będzie to budynek wielorodzinny średniowysoki o dwóch strefach wysokości, a jego niższa wysokość w postaci III kondygnacji – uwzględni zwłaszcza okoliczną niską zabudowę jednorodzinną. W konsekwencji zdaniem Sądu organy prawidłowo stwierdziły, że planowana inwestycja, mająca charakter inwestycji mieszkaniowej wielorodzinnej będzie stanowiła kontynuację funkcji na zasadach "dobrego sąsiedztwa". Odnosząc się do podstawowego zarzutu skargi, Sąd podkreśla, że ocena dokonana przez Kolegium kwestii umowy zawartej pomiędzy spółdzielniami i zagwarantowania skarżącemu prawa do pięciu miejsc postojowych jest prawidłowa. Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że regulacje, które odnoszą się bezpośrednio do inwestycji celu publicznego należy odnosić do warunków zabudowy w takim zakresie, w jakim charakter i rodzaj inwestycji objętej warunkami zabudowy dadzą się pogodzić ze specyfiką przedsięwzięć, które przepisy kwalifikują jako wypełniające cel publiczny. Z kolei rozumienie inwestycji celu publicznego określa art. 2 pkt 2 ustawy, który stanowi, że należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. W omawianej sprawie wydane orzeczenie z racji rodzaju przedsięwzięcia stanowi decyzję o warunkach zabudowy i powinno obejmować wszystkie wymagane prawem elementy wymienione w art. 54 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 107 § 1 k.p.a. w zw. § 9 rozporządzenia wykonawczego z 2003r. Analiza tych przepisów wskazuje, że zobowiązania wynikające z umów cywilnych nie stanowią obowiązującego elementu decyzji o warunkach zabudowy. Co prawda art. 54 pkt 2 d) u.p.z.p. wymaga, aby zostały określone wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, nie mniej ochronę interesów osób trzecich należy oceniać w kategoriach obiektywnych. Odnosi się ona do uprawnień wynikających z przepisów ustawowych (vide wyrok NSA z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1731/97, który co prawda zapadł pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415), ale regulacje odnośnie ochrony interesów osób trzecich były tam analogiczne – art. 42 ust. 1 pkt 5 tej ustawy). Z kolei w wyroku z dnia 2 kwietnia 1998 r. (sygn. akt IV SA 1035/97) NSA przyjął, że "wśród podstawowych elementów podlegających ocenie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, należy (...) wziąć pod uwagę ochronę interesów osób trzecich, które należy rozumieć jednak jako ochronę interesów prawnych, a nie interesów faktycznych. " Tym samym żądanie przez stronę zamieszczenia w decyzji o warunkach zabudowy zapisu wynikającego ze stosunków obligacyjnych pomiędzy inwestorem, a stroną postępowania, nie zaś z konkretnych norm prawa nadających uprawnienia temu podmiotowi – w świetle obowiązujących przepisów jest niedopuszczalne. Jak trafnie wskazało Kolegium ewentualnych roszczeń strony tej umowy mogą dochodzić jedynie na gruncie prawa cywilnego. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.