IV SA/Wa 1680/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant st. ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości Prokurator Rejonowy w [...] w piśmie z dnia 4 czerwca 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwalę Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 poz. 446 j.t.) w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2016 poz. 296 j.t.) i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez bezzasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym co  spowodowało, że nie wiąże ona adresatów utworzonych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego Podnosząc powyższy zarzut wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że w przedmiotowej uchwale Rada Gminy w [...] przyjęła Regulamin Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego określający m.in. zasady powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, a także reguły jego funkcjonowania - przy czym w § 3 uchwały jednoznacznie stwierdzono, że wchodzi ona w życie z dniem jej podjęcia. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uchwały organu gmin sprzeczne z prawem są nieważne (podstawą do takiego stwierdzenia jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa). Na gruncie niniejszego postępowania zasadnym je wskazanie, że do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważność zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W przekonaniu Prokuratora bezzasadne odstąpienie od opublikowania tekstu zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym wiąże się z koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego, jeżeli jest aktem normatywnym, zawierającym normy abstrakcyjne i generalne. W przypadku uznania, że uchwala zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowej. Zaskarżona uchwala, mimo tego, iż zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę Zespołu, zawiera również normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym - w konsekwencji winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a następnie wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuższy termin jej wejścia w życie. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Podał, że została wszczęta procedura przygotowania nowej uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W piśmie procesowym z dnia 8 sierpnia 2019 r. skarżący podtrzymał wniesioną skargę, odnosząc się zaś do wniosku organu o umorzenie postępowania wskazał, że zaskarżona uchwała nadal obowiązuje, trudno zatem przyjąć, że brak jest przedmiotu zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku organu o umorzenie postępowania. Wskazać należy, że zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 poz. 2325 zwaną dalej Ppsa) Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że zwrot normatywny: "stało się bezprzedmiotowe" użyty w cyt. przepisie oznacza, iż: "chodzi o przyczynę, która zaistniała dopiero w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi. Innymi słowy postępowanie przed sądem staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego trakcie wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna. W powołanym przepisie chodzi o przeszkodę mającą charakter trwały, uniemożliwiającą prowadzenie dalszego postępowania w sprawie." (por. wyrok NSA w dnia 21 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 2798/15). Podkreślić trzeba, że skuteczne uchylenie uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa wywoływanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej. Natomiast w przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 647 i n.). W takim przypadku zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu. Wobec tego okoliczności, które powodują, że zaskarżona uchwała, mimo uchylenia kolejną uchwałą, pozostaje przedmiotem zaskarżenia, podlegającym ocenie legalności przez Sąd (zob. postanowienie NSA z 21 listopada 2019 r., sygn. I OZ 1116/19). Prokurator na mocy art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177) jest uprawniony do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z tym przepisem jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że dotyczy ona określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Szczegółowy sposób tego postępowania został określony w załączniku do wskazanej uchwały (§1). Została ona podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Art. 9a ust.15 cyt. ustawy stanowi, iż rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest już pogląd, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego, bowiem charakter tego zespołu, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 powołanej ustawy winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto charakter powszechny na terenie gminy i wywoływać określone skutki prawne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1922/11, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. II SA/Ol 60/19, wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 r., sygn. III SA/Kr 762/19, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. III SA/Wr 154/19). Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 tej ustawy ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe ,zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1). W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy (art. 13 pkt 2). W orzecznictwie podkreśla się, że niewykonanie tego ustawowego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminny skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (por. wyroki NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Powoduje to, że jest dotknięta istotnym naruszeniem art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zatem Sąd obligowany był do stwierdzenia jej nieważności w całości na podstawie art.147 § 1 Ppsa.