IV SA/Wa 1680/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2024 r. sprawy ze skarg H. R., A. R., A. R. i M. R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 czerwca 2023 r. nr 1090/S/2023 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2022 r. znak [...]; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżących H. R., A. R. i A. R. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej M. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 20 czerwca 2023 r., Nr 1090/S/2023 Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołań M. R. oraz H. R., A. R. i A. R.1 od decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2022 r., nr [...], sprostowanej postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] maja 2022 r. nr [...], orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej obecnie własność Gminy Miasta [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o pow. 0,0105 ha i nr [...] o pow. 0,0090 ha, położonej w [...] przy ul. [...], (KW nr [...]) przejętej na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów art. 2 i 6 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wnioskiem z dnia 6 grudnia 2018 r. M. R., H. R., A. R. i A. R.1, wystąpili do Starosty [...] na podstawie art. 136 ust. 2 i art. 137 u.g.n. o zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] i nr [...] na współwłasność wnioskodawców zgodnie z udziałami w spadku. Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] odmówił zwrotu tej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił przedmiotową decyzję Starosty [...] i zobowiązał organ pierwszej instancji do zlecenia uprawnionemu geodecie zbadania wszelkich dokumentów prawnych, geodezyjnych i kartograficznych oraz wykonanie na ich podstawie opracowania geodezyjnego, z którego będzie wynikało, jakie były granice wywłaszczonej nieruchomości, jakie dawne działki zostały objęte wywłaszczeniem i jakie konkretnie działki ewidencyjne aktualnie obejmują wywłaszczona nieruchomość. Ponadto Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty [...] z dnia [...] maja 2019 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] Starosta [...] odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] i zobowiązał organ do ustalenia, czy cel wywłaszczenia w postaci terenu wyłączonego z przeznaczeniem na teren użyteczności publicznej został zrealizowany, a jeśli nie czy zachodzą przesłanki zwrotu tych działek. Decyzją z dnia [...] maja 2022 r., nr [...] Starosta [...] odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Od tej decyzji dwa odwołania wnieśli M. R. oraz H. R., A. R. i A. R.1, zarzucając organowi błędy w ustaleniach faktycznych oraz sprzeczności z prawem i z materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Zdaniem odwołujących, uzasadnienie pomija zupełnie i nie dokumentuje, na jakie cele zostały przeznaczone działki będące przedmiotem niniejszego postępowania oraz w jakim terminie ten cel został zrealizowany. W związku z powyższym wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji i uwzględnienie złożonego wniosku w całości. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192) uchwały prezydiów powiatowych rad narodowych o ustaleniu terenu budowlanego oraz jego podziale na działki budowlane podlegały ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej, a nieruchomości lub ich części, objęte uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego z wyjątkiem działek, które właściciele zgodnie z art. 8 zachowali na własność lub które zostały w trybie art. 9 nadane na własność członków ich rodzin, przechodziły z mocy prawa na własność Państwa po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały, wolne od ciążących na nich praw rzeczowych ograniczonych i innych obciążeń. Zgodnie z art. 6 tej ustawy prezydia właściwych rad narodowych zobowiązane były zapewnić, w ramach terenowych planów gospodarczych z zachowaniem obowiązujących przepisów wykonanie na terenach budowlanych urządzeń komunalnych, a co najmniej ulic, sieci elektrycznych oraz urządzeń wodociągowych lub odpowiedniej liczby studni użytku publicznego. W rozpoznawanej sprawie, nabycie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie decyzji Naczelnika Powiatu w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. w sprawie ustalenia "terenu budowlanego" w mieście [...]w obrębie ulic: [...], [...], [...] i [...] tj. blok nr [...] osiedla "[...]" - zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], w trybie przepisów art. 2 i 6 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192). Przedmiotowa decyzja została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1974 r. Nr [...], poz. [...]. Jak wynika z treści w/w decyzji w granicach "terenu budowlanego" znalazły się m.in. działki nr hipot. [...], [...] i [...] (Ks.hip. [...]), położone w [...] przy ul. [...]. Na podstawie operatu technicznego z dnia [...] maja 2021 r., sporządzonego przez geodetę uprawnionego W. P. (nr upr [...]) ustalono, iż obecne działki nr [...] i nr [...] stanowią części dawnych działek. Z akt organu I instancji wynika, że właścicielem działek nr hipot. [...], [...] i [...] przy ul. [...] o pow. 4 666 m2 była pani W. R., na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] maja 1974 r., sygn. akt [...] o zasiedzeniu, sprostowanego postanowieniem Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...].08.1974r., sygn. akt [...]. Z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa, właścicielem działek nr [...] o pow. 0,0105 ha i nr [...] o pow. 0,0090 ha, położonych w [...] stało się Miasto [...]na podstawie decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. wydanej na podstawie art. 17 a ust. 3 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z poźn. zm.). Powyższa decyzja została ujawniona w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości przez Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Jako wnioskodawcy o zwrot nieruchomości w przedmiotowym postępowaniu - i tym samym osoby uprawnione - występują M. R., H. R., A. R. i A. R.1, wywodząc swoje następstwo prawne po poprzedniej właścicielce W. R. ze spadkobrania, przedkładając na dowód postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku Sądu Rejonowego w [...]: sygn. akt [...], z dnia [...] kwietnia 1991 r., sygn. akt [...], z dnia [...] lipca 1992 r. oraz sygn. akt [...], z dnia [...] lipca 2009 r. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Stosownie do treści art. 136 ust. 1 u.g.n., nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (ust. 2). Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (ust. 3 zd. 1). Zgodnie z natomiast z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 dział III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 roku o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.). Organ wskazał, że określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje zatem dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na zrealizowanie tego celu, obowiązuje dopiero od dnia [...] prześnią 2004 r. Nie można zatem tych terminów odnosić do stanu faktycznego opisanego w powołanym art. 137 ust. 1, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia, oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem [...] września 2004 r. odnośnie zrealizowania tego celu. Nie można bowiem bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady nie działania prawa wstecz. Stanowisko takie było wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i zostało potwierdzone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, który orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed [...] września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust 1 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2014 r., I OSK 902/130; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., I OSK 2502/12; wyrok NSA z dnia 1 października 2014 r., I OSK 254/13; wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r., I OSK 1887/14; wyrok NSA z 23 kwietnia 2015 r., I OSK 2067/13). Rozważany w niniejszej sprawie przypadek dotyczy nieruchomości, która została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w 1974 r., dlatego ocena jej zbędności na cel wywłaszczenia nie może być oceniana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. Terminy te miałyby znaczenie jedynie w sytuacji, gdyby nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem [...] września 2004 r. Organ wskazał, że cel wywłaszczenia należy interpretować bardzo ściśle, co potwierdza regulacja art. 136 ust. 1 u.g.n. zakazująca przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie nabycia). Istotne jest zatem, czy cel wywłaszczenia osiągnięto na całej lub części przejętej nieruchomości i czy nastąpiło to przez dniem złożenia wniosku o zwrot oraz przed dniem [...] września 2004 r. tj. przed datą zmiany art. 137 u.g.n. Ustalenie celu wywłaszczenia, co do zasady, następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej lub akcie notarialnym, na podstawie których nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa. W przedmiotowej sprawie celem wywłaszczenia nieruchomości wynikającym z decyzji Naczelnika Powiatu w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1974 było ustalenie "terenu budowlanego" w mieście [...]w obrębie ulic: [...], [...], [...] i [...] tj. blok nr [...] osiedla "[...]" - zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]. Organ odwoławczy zaznaczył, że nie można stawiać takich samych wymagań odnośnie określoności celu wywłaszczenia w odniesieniu do aktów przejęcia mienia z okresu funkcjonowania ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., jak w odniesieniu do tych dokonywanych pod rządami obecnie obowiązujących przepisów. Wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej winny być oceniane - przy jej kontroli - proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej (zawarcia aktu notarialnego), a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności (wyrok NSA z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1320/17). Zdaniem organu, ogólne określenie celu wywłaszczenia "ustalenie terenu budowlanego w mieście M. i jego podziale na działki budowlane" umożliwią zaliczenie w poczet realizacji celu różnego rodzaju prac. Przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę domów jednorodzinnych i zagrodowych, należy uwzględnić budowę nie tylko typowych budynków mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich, jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki) (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 lipca 2021 r., II SA/Gd 101/21). W niniejszej sprawie nieruchomości położone na obszarze administracyjnym miasta (osiedla) [...] Osiedle [...] Blok nr [...] zostały przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne i zagrodowe, tzw. tereny budowlane. Na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192) oraz na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 28 sierpnia 1972 r. w sprawie trybu ustalania, rozgraniczania i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na obszarze miast i osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 242) dokonano podziału nieruchomości na działki budowlane od 386 m2 do 782 m2. Organ wymienił szczegółowo potwierdzające to archiwalne dokumenty znajdujące się w aktach organu I instancji oraz wskazał, że do akt sprawy pozyskano także fotogrametryczne zdjęcia lotnicze nieruchomości z lat 1980 i 1997 z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w W.. Powyższe pozwoliło ustalić, jaki był cel wywłaszczenia i czy został zrealizowany. Na podstawie analizy zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w szczególności treści decyzji Naczelnika Powiatu w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1974 r., projektu podziału nieruchomości i rejestrów pomiarowych nieruchomości, bezspornym jest, że na nieruchomości stanowiącej obecnie działki nr [...] o pow. 0,0105 ha i nr [...] o pow. 0,0090 ha miał zostać urządzony teren zieleni. Analiza materiału dowodowego wykazała, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany. Przedmiotowe działki zostały zagospodarowane jako nieogrodzone pasy zieleni przylegające bezpośrednio do drogi. Taką funkcję pełnią do dnia dzisiejszego, co zostało potwierdzone zdjęciami stanowiącymi załączniki do protokołu z rozprawy administracyjnej i oględzin nieruchomości z dnia [...] kwietnia 2022 r., przeprowadzonej z udziałem stron postępowania. Podczas oględzin nieruchomości ustalono, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku o zwrot "jest niezabudowana, porośnięta trawą, położona przy ulicy [...] wyłożonej kostką. W granicy ul. [...] przebiega linia elektroenergetyczna. Część nieruchomości zajęta jest przez wjazd na działkę sąsiednią. Wjazd wyłożony jest kostką." Organ podkreślił, że w przypadku realizacji inwestycji osiedla mieszkaniowego, przy badaniu przesłanek z art. 137 ust. 1, nie można celu wywłaszczenia ujmować w sposób wąski, tj. ograniczyć się jedynie do skontrolowania, czy na wnioskowanej do zwrotu działce wybudowany został blok mieszkalny bądź inny zaplanowany budynek. Poprzez realizację tego celu należy bowiem rozumieć całość danej inwestycji wraz z urządzeniami niezbędnymi do prawidłowego korzystania z danego obiektu (wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 marca 2010 r., II SA/Ke 124/10). Budowa osiedla mieszkaniowego wiąże się bowiem z budową infrastruktury technicznej w postaci sieci wodociągowych, ciepłowniczych, kanalizacyjnych, ciągów komunikacyjnych i parkingów. Celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne czy parkingi. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 kwietnia 2010 r., t II SA/ Rz/8/10). Zdaniem Wojewody, nie ulega wątpliwości, że tereny rekreacyjne/zielone również należą do szeroko rozumianej infrastruktury towarzyszącej osiedla mieszkaniowego zaspokajającej potrzeby mieszkańców. Zgromadzony materiał dowodowy świadczy bezspornie, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" w [...] wraz z urządzeniami komunalnymi tj. siecią elektryczną, ulicami, siecią wodociągową oraz terenami użyteczności publicznej z przeznaczeniem pod tereny zieleni został zrealizowany. Przedmiotowe działki nr [...] o pow. 0,0105 ha i nr [...] o pow. 0,0090 ha, zlokalizowane przy ul. [...], zgodnie z założeniami techniczno-ekonomicznymi od początku były przeznaczone i wykorzystywane jako teren zieleni, służący mieszkańcom osiedla "[...]" w [...]. Teren ten, o prostokątnym wąskim kształcie zagospodarowano w formie uproszczonej tj. został obsadzony trawą i pojedynczymi drzewami. Wojewoda [...] zauważył, że należy uwzględnić ewolucję pojmowania definicji terenów rekreacyjnych/zielonych na osiedlach mieszkaniowych. Inaczej zatem należy traktować przyjęty powszechnie sposób zagospodarowania terenów rekreacyjnych w latach 60-tych i 70-tych XX wieku, który polegał na utrzymywaniu ogólnodostępnego terenu zielonego (koszenie istniejącej trawy z ewentualnym dosianiem czy dosadzanie pojedynczych drzew bądź krzewów) wraz z ciągami pieszymi o niskim standardzie, a inaczej - powszechnie występujący w ostatnich latach model świadomego kształtowania atrakcyjnej przestrzeni osiedlowej w postaci zorganizowanej, urządzonej zieleni niskiej i wysokiej z obiektami służącymi uprawianiu sportu, placami zabaw itp. W opinii organu II instancji, kluczowa jest funkcja terenu rekreacyjnego i dążenie do jej udostępnienia dla jak najszerszej liczby mieszkańców. W świetle zgromadzonych dokumentów w sprawie można wywnioskować, że priorytetem było utrzymywanie działki objętej roszczeniem zwrotowym jako terenu o charakterze użyteczności publicznej, dokonywane przy użyciu najprostszych środków tak, aby w pierwszej kolejności skoncentrować się na realizacji budynków mieszkalnych. Podkreślenia wymaga fakt, iż niezrealizowanie szczegółowo zaplanowanej inwestycji na danej nieruchomości nie musi w istocie z góry oznaczać jej zbędności na cel wywłaszczenia, jeśli tę nieruchomość zagospodarowano w inny sposób, który nadal odpowiadał ogólnemu przeznaczeniu. Należy ponadto wskazać, że teren działki jest usytuowany na osiedlu mieszkaniowym i analizując w czasie zmiany jego zagospodarowania, należy wskazać, że założenia funkcjonalne i celowościowe polegające na pozostawieniu terenów zielonych o charakterze rekreacyjnym były konsekwentnie utrzymane. Ocena fotogrametrycznych zdjęć lotniczych, włączonych do materiału dowodowego zebranego w sprawie, utwierdziła organ odwoławczy w przekonaniu, że jednoznaczne jest, iż nieruchomość będąca przedmiotem roszczenia o zwrot, została wykorzystana na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Z ich analizy wynika, że na zdjęciu lotniczym z 1980 r., na terenie stanowiącym obecne działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] występuje roślinność niska i pojedyncze drzewa i krzewy. Zdjęcie lotnicze z 1997 r. pokazuje, że na terenie przedmiotowych działek sytuacja nie uległa zmianie w stosunku do roku 1980 r. Fotogrametryczne zdjęcia lotnicze potwierdzają zatem funkcję terenu zielonego. Punkty odniesienia znajdujących się na przedmiotowych zdjęciach budynków, zadrzewień oraz wyjeżdżonej drogi gruntowej, a dotyczące stanu faktycznego zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości są bezsporne, co stanowi wiarygodny dowód w sprawie pozwalający ustalić, że żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie może być uwzględnione, ponieważ w stosunku do przejętej nieruchomości na cel budowy osiedla mieszkaniowego "[...]" w [...] zachodzą negatywne przesłanki zwrotu. Analiza realizacji celu wywłaszczenia przeprowadzona przez organ II instancji jest zgodna z kontekstem funkcjonalnym z daty wywłaszczenia nieruchomości i w opinii Wojewody [...] działki: nr [...] i nr [...] zostały wykorzystane zgodnie z jej przeznaczeniem i celem wywłaszczenia. Wojewoda ponadto podkreślił, że jeżeli na nieruchomości przeznaczonej na tereny zieleni i podlegającej wywłaszczeniu na cel budowy osiedla mieszkaniowego nawet nie były dokonywane szczególne zabiegi i działania mające stworzyć teren spełniający wymogi przewidziane w planie inwestycji, to w istocie realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła z momentem przeniesienia własności nieruchomości. Sam fakt, iż teren nie został zagospodarowany zaraz po wywłaszczeniu w sposób zorganizowany i uporządkowany według obecnych standardów nie oznacza, że nie spełniał funkcji terenu rekreacyjnego w takiej postaci, jaka była wówczas powszechnie przyjęta. Dodatkowo Wojewoda [...] wskazuje, iż w braku ogólnej definicji terenów rekreacyjnych, oparł się na treści załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 1390), w którym - w tabeli zasad zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych - do terenów rekreacyjno-wypoczynkowych zalicza się niezajęte pod budynki i związane z nimi urządzenia: tereny ośrodków wypoczynkowych, tereny zabaw dziecięcych, plaże, urządzone parki, skwery, zieleńce (poza pasami ulic); tereny o charakterze zabytkowym, takie jak: ruiny zamków, grodziska, kurhany, pomniki przyrody; tereny sportowe, takie jak: stadiony, boiska sportowe, skocznie narciarskie, tory saneczkowe, strzelnice sportowe, kąpieliska, pola golfowe; tereny spełniające funkcje rozrywkowe, takie jak: lunaparki, wesołe miasteczka; ogrody zoologiczne i botaniczne, ale także tereny zieleni nieurządzonej niezaliczone do lasów oraz gruntów zadrzewionych i zakrzewionych; tereny rodzinnych ogrodów działkowych urządzonych na gruntach, które nie nadają się do upraw rolniczych, w tym na gruntach leśnych oraz zadrzewionych i zakrzewionych. Organ II Instancji wskazał, że w niniejszej sprawie należy również odnieść się do zapadłych wyroków sądów administracyjnych, gdyż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W związku z tym niniejsze orzeczenie uwzględnia wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2017 r., IV SA/Wa 292/17, czyli organ II instancji w postępowaniu odwoławczym dokonał oceny przesłanek zwrotu nieruchomości w świetle art. 137 ust. 2 ugn. Sąd uznał bowiem, iż w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma stan realizacji celu, jaki uzasadniał przejęcie nieruchomości, na dzień złożenia wniosku o jej zwrot i oceny sprawy należy dokonać na datę złożenia pierwotnego wniosku o zwrot nieruchomości, tj. na dzień [...] grudnia 2018 r., jednocześnie uznając, że nie ma sporu co do celu wywłaszczenia nieruchomości (przeznaczenia pod tereny użyteczności publicznej, tj. tereny zieleni), zaś rozważyć należy, czy realizacja na objętej postępowaniem zwrotowym działce terenu zieleni, nie spełnia przesłanki określonej w art. 137 ust. 2 ugn. W analizowanej sprawie od początku nie zmieniło się przeznaczenie nieruchomości (funkcja użyteczności publicznej, tereny zieleni w granicach osiedla mieszkaniowego "[...]" w [...]) określone w decyzji w sprawie ustalenia "terenu budowlanego" w mieście [...] i zgodne z pierwotnymi założeniami techniczno-ekonomicznymi budowy osiedla. Organ wskazał, że również co do terminu realizacji celu wywłaszczenia, należy odnieść się do ustalonego celu, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego i w tym zakresie dokonywać oceny terminu realizacji. W wyroku z dnia 15 lipca 2014 r., I OSK 761/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. znajdują zastosowanie wówczas, gdy odpowiednio: nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem [...] września 2004 r. Jeżeli natomiast rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., albo cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem [...] września 2004 r., to w takim przypadku terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie mają zastosowania, ponieważ nie mogą kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego te terminy. Ponadto w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2018 r., OSK 1130/16 wskazano, że w przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku o zwrot, nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła. Jeżeli nieruchomość wywłaszczona przed 27 maja 1990 r. została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a zanim to się stało byli właściciele nieruchomości nie złożyli wniosku o zwrot nieruchomości, to prawo byłego właściciela lub jego spadkobierców do żądania zwrotu wygasło z chwilą skutecznej realizacji inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego, taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem budowa osiedla mieszkaniowego "[...]", a wraz z nią wykonanie infrastruktury towarzyszącej tj. terenów zielonych zlokalizowanych na działkach nr [...] i nr [...] już w 1980 r. była zrealizowana, zaś wniosek o zwrot nieruchomości został złożony w 2018 r., czyli już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, co dowodzi, że terminy ustawowe zostały zachowane. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się ponadto, że przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji należy rozumieć niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona. Dla oceny zbędności nie ma znaczenia jedynie obiektywny aktualny stan zagospodarowania nieruchomości, lecz to, czy nieruchomość została zagospodarowana na cel wywłaszczenia w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Skargi na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli H. R., A. R. i A. R.1 (sygn. akt IV SA/Wa 1680/23) oraz M. R. (sygn. akt IV SA/Wa 2117/23). Postanowieniami z dnia 20 lutego 2024 r. Sąd połączył te sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt IV SA/Wa 1680/23. Skarżący H. R., A. R. i A. R.1 wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie [...] oraz uzupełnienie materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dwóch fotografii obrazujących rzeczywisty, aktualny stan obydwu działek będących przedmiotem niniejszego postępowania na okoliczność, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. W uzasadnieniu skargi wskazali, że przedmiotowe działki zostały wywłaszczone na cele budowlane. W aktach sprawy brak jest dowodu, że nastąpiła zmiana decyzji o celu wywłaszczenia - a nawet gdyby tak było - to brak dowodu, aby o tym była powiadomiona W. R. bądź jej spadkobiercy. Skarżący podnieśli, że organ wskazuje, że wywłaszczone nieruchomości położone na obszarze administracyjnym miasta (osiedla) [...] Osiedle [...] Blok nr [...] "zostały przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne i zagrodowe tzw. tereny budowlane". Jednak działki będące przedmiotem postępowania nie zostały przeznaczone na wskazany w decyzji uwłaszczeniowej cel. Do dnia dzisiejszego w żadnej części nie są działkami zabudowanymi. Organ wskazał, że na tych działkach miał zostać urządzony pas zieleni, a nie, że został urządzony pas zieleni. Analiza materiału dowodowego nie mogła wykazać, że cel ten został zrealizowany. W dacie wywłaszczenia obszar przedmiotowych działek był porośnięty trawą i stanowił część ogrodu W. R. Skarżący nie kwestionują faktu, iż tereny rekreacyjne, zielone również należą do szeroko rozumianej infrastruktury towarzyszącej osiedlom mieszkaniowym i służą zaspokojeniu potrzeb mieszkańców tych osiedli. Podkreślić jednak należy, iż tereny zieleni zgodnie z definicją zawartą w art. 5 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody to tereny urządzone wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi pokryte roślinnością, pełniące funkcje publiczne, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie, cmentarze itd. Tereny zieleni powinny być urządzane i zagospodarowane, a także utrzymane przez organ, który dokonał wywłaszczenia. Taka sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Stan przedmiotowych działek od daty uprawomocnienia decyzji w przedmiocie wywłaszczenia w żaden sposób się nie zmienił. Nie można więc uznać, iż zostały one zagospodarowane i urządzone przez organ dokonujący wywłaszczenia i organy, które przejęły jego kompetencje w latach późniejszych jako tereny zielone służące mieszkańcom, tym samym cel wywłaszczenia przedmiotowych działek nigdy nie został zrealizowany. Wizja dokonana na gruncie przekonuje, że organ nie miał absolutnie żadnej wiedzy o faktycznym stanie przedmiotowych działek. Bezspornym jest natomiast, iż nie dokonywał na ich obszarze nigdy żadnych inwestycji, ani zagospodarowania, co więcej nigdy nawet nie zamanifestował swojego nad nimi władztwa. Obydwie działki z powodu powierzchni nie mogą być wykorzystane na cele budowlane. Obydwie leżą w otoczeniu domów jednorodzinnych z zagospodarowanymi ogrodami. Obydwie od lat są tylko niezagospodarowanym ugorem i nie stanowią w rozumieniu przepisów prawa terenu zieleni. Jak wynika z protokołu z wizji częściowo są wysypane żużlem, w niewielkiej części jednej z nich znajduje się również utwardzony wjazd na posesję. Przy czym to nie organ administracyjny ani jego poprzednicy prawni dokonali utwardzenia znajdującego się tam wjazdu na posesję i wysypania żużlu. Z zaskarżonej decyzji organu administracyjnego w żaden sposób nie wynika kto, kiedy i w jaki sposób miałby dokonać zagospodarowania przedmiotowych działek zgodnie z wymogami prawa tak, aby móc uznać te działki za teren zieleni. Wszyscy spadkobiercy W. R. całe swoje życie mieszkają w tym samym miejscu. Ich nieruchomości od przedmiotowych działek oddziela jedynie wąska uliczka [...]. Nigdy żaden robotnik, pracownik Urzędu Miasta, Starostwa Powiatowego czy jakiegokolwiek innego nie wykonywał żadnych prac, by urządzić czy zagospodarować przedmiotowe działki jako pas zieleni. Nigdy też żaden urząd nie był zainteresowany przedmiotowym gruntem, który dopiero teraz (na potrzeby sprawy) nazywa się "pasem zieleni" a nie terenem budowlanym. Skarżący wskazali ponadto, że tereny zieleni tworzy się zwykle w obszarach zabudowy wielorodzinnej, a nie na terenach przeznaczonych i wykorzystanych pod zabudowę jednorodzinną, gdzie każda nieruchomość otoczona jest własnym ogrodem i zielenią o powierzchni znacznie większej niż obydwie działki. Nie wymaga dowodu, że nigdy nie istniała na tym obszarze uzasadniona społecznie lub gospodarczo potrzeba planowania terenu zielonego ani "pasa zieleni". Wywłaszczana dzielnica miasta nosiła wtedy potoczną nazwę "[...] " i wywłaszczano tereny ogrodowe, a więc w swojej istocie zielone z przeznaczeniem na tereny budowlane. W dacie dokonywania wywłaszczeń istotnie zaplanowano teren zielony o znacznie większej powierzchni niż będące przedmiotem postępowania działki. Faktycznie nigdy jednak nie został on urządzony zgodnie z przeznaczeniem. Został natomiast sprzedany deweloperowi pod budowę bloku mieszkalnego, ale jest to w zupełnie innym miejscu, w znacznej odległości od przedmiotowych działek. Organy wydające decyzje w przedmiotowej sprawie nie były zainteresowane realizacją żadnych inwestycji mających na celu zagospodarowanie przedmiotowych działek jako terenów zieleni, a obecnie usiłują nadal zatrzymywać własność spadkobierców W. R., sprzecznie z prawem. Skarżąca M. R. wniosła o zmianę zaskarżonych decyzji i uwzględnienie wniosku w całości, dopuszczenie dowodu z dwóch fotografii obrazujących rzeczywisty stan obydwu działek na okoliczność, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnienie skargi jest tożsame z uzasadnieniem skargi H. R., A. R. i A. R.1. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 17 maja 2024 r. Sąd dopuścił dowody z dokumentacji fotograficznej załączonej do skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2023, poz. 1634– zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm., dalej u.g.n.). Zgodnie z art. 136 ust.3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie m.in. ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99). Wywłaszczenie nieruchomości W. R. oznaczonej obecnie jako działki nr [...] o pow. 105 m2 i nr [...] o pow. 90 m2, położonej w [...] przy ul. [...] na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na mocy przepisów art. 2 i 6 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192) i wydanej na ich podstawie decyzji Naczelnika Powiatu w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. w sprawie ustalenia "terenu budowlanego" w mieście [...] w obrębie ulic: [...], [...], [...] i [...] tj. blok nr [...] osiedla "[...]", zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] (Dz. Urz. Woj. Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1974 r. Nr [...], poz. [...]). W myśl art. 136 ust. 7 u.g.n. uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2. Przepis ten w realiach niniejszej sprawy stosować należało w powiązaniu z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r, poz. 801), zgodnie z którym w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Wskazana nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami weszła w życie w dniu 14 maja 2019 r. Bieg terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został zawieszony w okresie od [...] marca 2020 r. do [...] maja 2020 r. z uwagi na przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.). Przerwa w biegu terminu przedawnienia wynosiła [...] dni. Doliczenie [...] dni od dnia [...] maja 2020 r. wskazuje, że termin roczny, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r., którego bieg się rozpoczął 14 maja 2019 r., zakończył się w dniu [...] lipca 2020 r. Wniosek o zwrot nieruchomości w tej sprawie został złożony w dniu [...] grudnia 2018 r., czyli w ustawowym terminie. W myśl art. 137 ust.1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jak wskazuje się w utrwalonym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje zatem dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na zrealizowanie tego celu, obowiązuje dopiero od dnia [...] września 2004 r. Nie można zatem tych terminów odnosić do stanu faktycznego opisanego w powołanym art. 137 ust. 1, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia, oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem [...] września 2004 r. odnośnie zrealizowania tego celu. Nie można bowiem bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady nie działania prawa wstecz. Stanowisko takie było wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i zostało potwierdzone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, który orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed [...] września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP (przykładowo wyroki NSA z dnia 3 grudnia 2015 r., I OSK 639/14, z dnia 6 sierpnia 2019 r., I OSK 2372/17). W niniejszej sprawie nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa w 1974 r., dlatego terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. miałyby znaczenie jedynie w sytuacji, gdyby nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem [...] września 2004 r. Z akt sprawy wynika, że działki nr [...] o pow. 105 m2 i nr [...] o pow. 90 m2, położonej w [...] przy ul. [...] objęte były decyzją Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. w sprawie ustalenia "terenu budowlanego" w mieście [...]w obrębie ulic: [...], [...], [...] i [...] tj. blok nr [...] osiedla "[...]". Działki te znajdowały się w granicach osiedla, lecz zostały wyłączone z terenu budowlanego, czyli nie były przeznaczone pod zabudowę. Ze sporządzonego odręcznie (oznaczonego jako nieaktualny) Rejestru pomiarowego (k.191-194 akt organu I instancji) wynika, że działki nr [...] i [...] miały być przeznaczone pod "zieleńce". Natomiast z Rejestru pomiarowego nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne – załącznik do mapy z projektowanym podziałem terenu położonego na osiedlu [...] w [...] – blok nr [...] Nowy stan (k. 163-175 akt organu I instancji) wynika, że działki nr [...] i [...] zostały przeznaczone pod teren użyteczności publicznej. Działka nr [...] została podzielona ma mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. wprowadzającej zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...] na działkę nr [...] oraz działki nr [...] i [...] (oznaczone w ewidencji gruntów symbolem Bp – zurbanizowane tereny niezabudowane). Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Miasto [...] działek nr [...] i [...]. Analiza akt sprawy wskazuje zatem, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku o zwrot została w decyzji z dnia [...] stycznia 1974 r. przeznaczona ogólnie na cel użyteczności publicznej, zaś całokształt materiału dowodowego i stan faktyczny na tej nieruchomości wskazuje, że celem tym było przeznaczenie pod publicznie dostępne zieleńce (tereny zielone). W okresie od [...] marca 1969 r. do [...] stycznia 1997 r., a zatem również w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, obowiązywało zarządzenie Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. z 1969 r., Nr 11, poz. 98) wydane na podstawie art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 3 i art. 11 ust. 4 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32). Zgodnie z § 18 ust. 1 tego zarządzenia tereny osiedlowe dzielą się na: 1) zabudowane, 2) nie zabudowane, 3) zieleni. W myśl § 18 ust. 7 tego zarządzenia do terenów zieleni zalicza się: 1) tereny zieleni o charakterze wypoczynkowym, jak: parki, ośrodki wypoczynkowe, ogrody dziecięce, plaże urządzone i zieleńce; do zieleńców zalicza się tereny towarzyszące ulicom, placom, węzłom komunikacyjnym, w których funkcji dominuje wypoczynek (np. występują alejki z ławkami) i nie są niezbędne dla komunikacji, 2) tereny zieleni o innym charakterze (ogrody zoologiczne, botaniczne itp.), 3) tereny pod obiektami zabytkowymi (ruiny, grodziska, kurhany), 4) tereny sportu (stadiony, boiska sportowe, skocznie narciarskie, tory saneczkowe, strzelnice sportowe), 5) tereny zieleni ochronnej, 6) cmentarze, grzebowiska zwierząt. Jak wynika zatem z przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej z [...] stycznia 1974 r. do zieleńców zalicza się tereny towarzyszące ulicom, placom, węzłom komunikacyjnym, w których funkcji dominuje wypoczynek (np. występują alejki z ławkami) i nie są niezbędne dla komunikacji. W tej sprawie teren działek nr [...] i [...] przylega do drogi ul. [...]. Z treści uzasadnienia decyzji organów obu instancji wynika, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości było ustalenie "terenu budowlanego" dla osiedla mieszkaniowego domów jednorodzinnych i przeznaczenie tego terenu na publicznie dostępny teren zielony o charakterze rekreacyjnym towarzyszący zabudowie całego osiedla mieszkaniowego. W ocenie organu II instancji cel ten został zrealizowany, gdyż przedmiotowe działki zostały zagospodarowane jako nieogrodzone pasy zieleni przylegające bezpośrednio do drogi. Taką funkcję pełnią do dnia dzisiejszego, co zostało potwierdzone zdjęciami stanowiącymi załączniki do protokołu z rozprawy administracyjnej i oględzin nieruchomości z dnia [...] kwietnia 2022 r. Podczas oględzin nieruchomości ustalono, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku o zwrot "jest niezabudowana, porośnięta trawą, położona przy ulicy [...] wyłożonej kostką. W granicy ul. [...] przebiega linia elektroenergetyczna. Część nieruchomości zajęta jest przez wjazd na działkę sąsiednią." Na zdjęciu lotniczym z 1980 r. na terenie objętym wnioskiem występuje roślinność niska i pojedyncze drzewa i krzewy. Zdjęcie lotnicze z 1997 r. pokazuje, że na terenie przedmiotowych działek sytuacja nie uległa zmianie w stosunku do roku 1980 r. Zdaniem organu odwoławczego, budowa osiedla mieszkaniowego "[...]", a wraz z nią wykonanie infrastruktury towarzyszącej tj. terenów zielonych zlokalizowanych na działkach nr [...] i nr [...] już w 1980 r. była zrealizowana, zaś wniosek o zwrot nieruchomości został złożony w 2018 r., czyli już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, co dowodzi, że terminy ustawowe zostały zachowane. Zauważyć jednak należy, iż wnioskodawcy w toku postępowania konsekwentnie podnosili, że teren ten nigdy nie został zagospodarowany przez podmioty publiczne (Skarb Państwa, Miasto [...]) i od jego wywłaszczenia w 1974 r. nie wykonano na nim żadnych prac w kierunku nadania mu funkcji użyteczności publicznej, nigdy przedstawiciele podmiotów publicznych nie zamanifestowali nawet nad nimi władztwa. W ocenie Sądu, w tym zakresie organy obu instancji nie dokonały wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy w tym zakresie, czym naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Podkreślenia w tej sprawie wymaga, że - zgodnie z art. 7 k.p.a. - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przywołana zasada znajduje rozwinięcie w art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Jeżeli bowiem przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona pod teren użyteczności publicznej - teren zielony (zieleniec) o funkcji rekreacyjnej, to należało ustalić czy kiedykolwiek jej właściciel (Skarb Państwa, Miasto [...]) po dacie wywłaszczenia wykonywał jakiekolwiek prace związane z urządzeniem zieleni, posadowieniem np. ławek, obiektów małej architektury czy prace porządkowe na tym terenie, aby nadać mu funkcję terenu rekreacyjnego. Z materiału dowodowego będącego podstawą wydania zaskarżonej decyzji takie okoliczności nie wynikają, w szczególności nie zostały one ustalone w toku rozprawy administracyjnej przeprowadzonej wraz z oględzinami w dniu [...] kwietnia 2022 r., podczas której organ nie odnotował w protokole żadnych stanowisk stron postępowania dotyczących stanu faktycznego tego terenu. Skarżący, którzy zamieszkują w pobliżu tej nieruchomości konsekwentnie zaprzeczają, aby na wywłaszczonej nieruchomości takie działania były podejmowane i wskazują, że teren ten, stanowiący część dawnego ogrodu W. R., nie był od czasu wywłaszczenia w żaden sposób zagospodarowany przez jego kolejnych właścicieli w celu nadania mu zamierzonej funkcji terenu zielonego rekreacyjnego. Wojewoda ponadto podkreślił, że sam fakt, iż teren nie został zagospodarowany zaraz po wywłaszczeniu w sposób zorganizowany i uporządkowany według obecnych standardów nie oznacza, że nie spełniał funkcji terenu rekreacyjnego w takiej postaci, jaka była wówczas powszechnie przyjęta. Zdaniem Sądu, nawet jeżeli zgodzić się z tym twierdzeniem organu, to w tej sprawie organy obu instancji nie wykazały, aby ten teren spełniał w jakikolwiek sposób funkcję rekreacyjną i aby na tym terenie były podejmowane jakiekolwiek działania przez jego właściciela po 1974 r., w tym działania mające na celu jego zagospodarowanie i uporządkowanie w celu nadania mu funkcji rekreacyjnej. Samo pozostawienie terenu zieleni jako terenu nieogrodzonego, publicznie dostępnego nie oznacza, że teren ten pełni funkcję rekreacyjną. W ocenie Sądu, nie można uznać, że cel wywłaszczenia został zrealizowany przez Skarb Państwa (ewentualnie jednostkę samorządu terytorialnego) w przypadku, gdy podmioty te żadnych czynności na tym terenie od daty wywłaszczenia nie podejmowały i teren pozostawał w niezmienionej postaci przez blisko 50 lat. Mając na uwadze powyższe uchybienia organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, a – na podstawie art. 135 p.p.s.a. – również decyzję organu I instancji. Ponownie rozpatrując wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości, organ I instancji ustali za pomocą wszystkich dostępnych środków dowodowych, w tym zeznań świadków, czy teren działek objętych wnioskiem pełnił jakąkolwiek funkcję rekreacyjną czy kiedykolwiek jego właściciel (Skarb Państwa, Miasto [...]) po dacie wywłaszczenia wykonywał jakiekolwiek prace związane z urządzeniem zieleni, posadowieniem np. ławek, obiektów małej architektury czy prace porządkowe na tym terenie, aby nadać mu funkcję terenu wypoczynkowego. W przypadku braku takich ustaleń należy uznać, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Dodatkowo wskazać należy, iż niezrozumiałe jest stwierdzenie organu II instancji w uzasadnieniu decyzji, że – zgodnie z art. 153 p.p.s.a. – był związany wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2017 r., IV SA/Wa 292/17. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie organu wytycznymi Sądu dotyczy tylko tej samej sprawy administracyjnej. Jak wynika z treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2017 r., IV SA/Wa 292/17, dotyczył on innej sprawy administracyjnej zakończonej decyzją Wojewody [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] o zwrocie nieruchomości położonej w [...]. Zatem organ nie był związany tym wyrokiem w przedmiotowej sprawie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.