IV SA/Wa 1681/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Filip Rutkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2013 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego M. K. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] Wójt Gminy [...] działając na podstawie art. 59 ust.1, art.60 ust. 1, 1a i 4, art. 61 ust. 4-5, art 63 ust. 1, 2 i 4 art. 64 w zw. z art. 4 ust. 2 stawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 poz. 647 ze zm.) ustalił warunki zabudowy zagrodowej, dla inwestycji polegającej na realizacji zabudowy zagrodowej a w szczególności na rozbudowie budynku mieszkalnego (dobudowa skrzydła budynku, parterowego z poddaszem mieszkalnym w kierunku północno-wschodnim oraz zmianie więźby dachowej na części istniejącej) na terenie działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...]. Od przedmiotowej decyzji odwołał się M.K.zarzucając, iż przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa tj. przepisów postępowania art. 97 § pkt. 4, 7, 77, 80, 107 § 1 j § 3, art. 10 k.p.a. oraz art. 52, 53 ust. 4 pkt.6 i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzją dnia [...] maja 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Wójta Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zabudowy zagrodowej, a w szczególności rozbudowie budynku mieszkalnego (dobudowa skrzydła budynku, parterowego z poddaszem mieszkalnym w kierunku północno-wschodnim oraz zmianie więźby dachowej na części istniejącej) w ramach siedliska rolniczego w gospodarstwie o pow. [...] ha na terenie działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż wniosek inwestora, zawiera wszystkie określone przepisem wymagania, a wydana przez organ pierwszej instancji decyzja opowiada prawu. Jednocześnie Kolegium podzieliło częściowo wątpliwości skarżącego co do określenia wielkości powierzchni gospodarstwa wnioskodawczym oraz w określeniu średniego gospodarstwa rolnego w gminie. Zdaniem Kolegium występujące niewielkie nieścisłości co do pow. gospodarstwa rolnego nie mają znaczenia dla rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Skład orzekający Kolegium nie podzielił zarzutu odwołującego się o uniemożliwieniu mu czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym poprzez brak doręczenia mu postanowień uzgodnieniowych, brak poinformowania uczestnika o ich rezultacie. Kolegium wyjaśniło, iż postanowienie uzgodnieniowe organ wydający to postanowienie przesyła do organu zwracającego się o uzgodnienie inwestycji oraz do wnioskodawcy. Zgodnie z art. 106 § 2 organ załatwiający sprawę, zwraca się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia 0. tym stronę, co organ I instancji dopełnił. Jednocześnie organ I instancji na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. powiadomił wszystkie strony o zakończeniu postępowania administracyjnego i poinformował o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań. W aktach sprawy nie ma informacji aby któraś ze stron postępowania zapoznała się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie organu odwoławczego nie można zgodzić się z odwołującym, iż organ nieprawidłowo używa w analizie terminów "zabudowa ulicowa", zabudowa siedliskowa". Otóż pojęcie "działka siedliskowa" nie posiada jednej jednoznacznej definicji prawnej. Działka zakwalifikowana jako siedliskowa jest gruntem rolnym, na którym istnieje możliwość zabudowy związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. O działce siedliskowej i związanej z nią bezpośrednio zabudowie zagrodowej mówi wiele ustaw, lecz większość z nich nie wprowadza legalnej definicji tego pojęcia. Pojęciem związanym bezpośrednio z działką siedliskową jest zabudowa zagrodowa. Także prawo budowlane odwołuje się do pojęć działka siedliskowa 1. zabudowa zagrodowa. Można stwierdzić, iż działką siedliskową jest działka pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Według słownika języka polskiego - siedlisko to miejsce, teren czyjegoś zamieszkania, osiedlenia; mieszkanie, dom, siedziba, gniazdo. Z kolei zabudowa zagrodowa według § 3 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych. Jest zatem oczywiste, że obie te definicje wzajemnie się pokrywają i uzupełniają (wyrok WSA w Szczecinie z 2012-10-17 sygn. akt SA/Sz 859/12). Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. M.K.wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: I. Przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji i brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji drugiej instancji do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu 2. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego; 3. poprzez dokonanie dowolnej i selektywnej oceny zebranych w sprawie dowodów, skutkującej utrzymaniem w mocy zawierającej wady; 4. brak uchylenia decyzji organu I instancji w warunkach wymagających przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, co skutkowało pozbawieniem skarżącego prawa do rozpoznania sprawy w dwuinstancyjnym postępowaniu 5. art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącemu możliwości wypowiedzenia się odnośnie przeprowadzonych dowodów przed wydaniem zaskarżonej decyzji 6. art. 7,77 i 80 k.p.a. poprzez brak dostatecznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, co skutkowało naruszeniem zasady zaufania. 7. art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a. poprzez nierozpoznanie kwestii wstępnej i nie zwieszeniei niniejszego postępowania z urzędu pomimo faktu} iż granice pomiędzy działkami nr [...] i [...] są sporne i toczy się przed Wójtem Gminy [...] postępowanie o rozgraniczenie tych działek sygn. akt: [...]) oraz brak odniesienia się do tego zarzutu w uzasadnieniu decyzji; 8. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji organu I instancji niewskazującej rozstrzygnięcia w sposób precyzyjny, konkretny, nie budzący wątpliwości (albowiem zawierającej w sentencji zwrot "w szczególności") oraz nieokreślającej stron postępowania i całkowite pominięcie tego zarzutu podniesionego również w odwołaniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. II. Prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 52 ust. 2 ustawy z dn. 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U nr 80, poz. 717 z późn. zm.) poprzez rozpoznanie sprawy pomimo niekompletnego, niezawierającego wszystkich wymaganych elementów wniosku i rozpoznanie sprawy ponad zakres wniosku poprzez przyjęcie wadliwej mapy jako podstawy do wydania decyzji; 2. art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niedokonanie uzgodnień z organami właściwymi w sprawach melioracji wodnych podczas gdy inwestycja przylega (czego nie pokazano na mapie) do rzeki [...]. Biorąc pod uwagę powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a decyzji organu I instancji oraz zasądzenie ma rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął powyższe zarzuty, wskazując iż utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ II instancji powielił wadę polegającą na niewskazani u w sposób konkretny sentencji decyzji. Organ II instancji wydając swoją decyzję naruszył przez to art. 107 § 1 k.p.a. stanowiący, iż rozstrzygnięcie decyzji musi być precyzyjne, konkretne, nie budzące wątpliwości. Kolejna wadliwość zaskarżonej decyzji w ocenie skarżącego polegała na nieokreśleniu stron postępowania (czego nie było Zdaniem skarżącego wniosek inwestora nie jest kompletny tj. brak na załączonej do wniosku mapie całej działki nr [...]. Mapa "ścina" działkę nr [...] mniej więcej w połowie. A działka nr [...] przylega od północy do rzeki ([...]), czego nie pokazano na mapie. To też świadczy o wadliwości mapy, ponieważ nie obejmuje ona całej, a jedynie około połowę działki nr [...], na której jest planowana inwestycja. Nie zostało to w żaden sposób wyjaśnione, co mogło skutkować również pominięciem jednej ze stron postępowania - właściciela działki, która od północy graniczy z działką nr [...]. Skarżący wskazał również na niewyjaśnienie stanu faktycznego - prawidłowości dokonanej analizy urbanistycznej. Ponadto organ II instancji nie rozwiał wątpliwości odnośnie tego jaka jest średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie oraz gospodarstwa wnioskodawczyni, a także zaakceptował wiele uchybień, nieścisłości w stosunku do określenia parametrów inwestycji, popełnionych w analizie urbanistycznej. Organ II instancji przed wydaniem decyzji nie poinformował także skarżącego w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W ocenie skarżącego doszło także do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a. poprzez nierozpoznanie kwestii wstępnej i brakiem zwieszenie niniejszego postępowania z urzędu pomimo faktu, iż granice pomiędzy działkami nr [...] i [...] są sporne i toczy się przed tutejszym organem postępowanie o rozgraniczenie tych działek. Skarżący wskazał ponadto na naruszenie: - art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niedokonanie uzgodnień z organami właściwymi w sprawach melioracji wodnych podczas gdy inwestycja przylega (czego nie pokazano na mapie) do rzeki [...], - brak tożsamości projektu decyzji wraz z załącznikami dołączonej do uzgodnienia właściwym organom z decyzją wydana w dniu [...].02.2013 r. wraz z załącznikami: - brak w decyzji określenia funkcji zagospodarowania działki, na której ma być realizowana inwestycja; - dwa załączniki graficzne do decyzji zamiast jednego, tymczasem przepis stanowi wyraźnie, iż stosowne wyznaczenie m. in. granic obszaru analizowanego powinno zostać dokonane na załączniku graficznym (jednym, a nie wielu) w formie mapy (jednej, a nie wielu). Wyznaczenie pewnych linii, określeń, parametrów, wartości na jednej mapie, a pozostałych na innej mapie, nie jest właściwym zastosowaniem wymogów prawa związanych z prawidłowością tworzenia załącznika graficznego do decyzji, uniemożliwia bowiem konfrontacją (porównanie) tych wszystkich wartości. - w punkcie IV. sentencji decyzji wskazano, iż linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawiono na kopii mapy (a nie map) zasadniczej w skali 1:1000, tymczasem jako załącznik nr 1 do decyzji wskazano: "Mapa sytuacyjno wysokościowa w skali 1:1000", a w rzeczywistości załączono kserokopie dwóch map bez określenia ich rodzaju. - załącznik graficzny do analizy urbanistycznej nie jest opatrzony pieczęcią i podpisem Wójta Gminy [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.). Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. jak i utrzymana nią w mocy decyzja Wójta Gminy [...] naruszają prawo. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy administracji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego do czego zobowiązane są na podstawie art. 7 i 77 k.p.a., nie wykazując należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. utrzymująca w mocy decyzję Wójt Gminy [...] ustalającą warunki zabudowy zagrodowej, a w szczególności rozbudowa budynku mieszkalnego (dobudowa skrzydła budynku, parterowego z poddaszem mieszkalnym w kierunku północno-wschodnim oraz zmianie więźby dachowej na części istniejącej) na terenie działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...]. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu 0. zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W art. 61 ust.1 ww. ustawy ustawodawca określił przesłanki, których łączne spełnienie warunkuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Co do zasady stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego" musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odsyła do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.). Zgodnie jednak z brzmieniem art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Oznacza to, iż w przypadku zabudowy zagrodowej istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy w sytuacji gdy brak jest w sąsiedztwie zabudowanej działki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Warunkiem zastosowania tego przepisu jest zatem ustalenie, iż wielkość gospodarstwa wnioskodawcy przewyższa średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie. W ocenie Sądu organy ustaliły, iż niewątpliwie wielkość gospodarstwa wnioskodawczyni przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w Gminie [...] (ok. [...] ha). W tej sytuacji stwierdzone rozbieżności w dokumentacji co do faktycznej powierzchni tego gospodarstwa od [...] ha do [...] ha, w ocenie Sądu pozostają bez wpływu na możliwość zastosowania przez orzekające w sprawie organy przepisu art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niezależnie jednak od powyższego podkreślić należy, iż decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z cyklu decyzji, wydawanych w procesie inwestycyjnym. Jak zasadnie zauważył, więc skarżący decyzja powinna być precyzyjna i szczegółowo określać parametry wnioskowanej inwestycji zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego tj.: 1) linię zabudowy; 2) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokość elewacji frontowej; 4) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrię dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Pominięcie przez organy tych elementów decyzji jest o tyle niezrozumiałe, iż wnioskodawczyni we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy określiła te parametry. Za niedopuszczalny uznać należy też zapis, iż przedmiotowa decyzja "w szczególności", zezwala na rozbudowę budynku mieszkalnego (dobudowa skrzydła budynku, parterowego z poddaszem mieszkalnym w kierunku północno- wschodnim oraz zmianie więźby dachowej na części istniejącej) na terenie działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...], położonej w miejscowości [...], gm.[...]. Zgodzić należy się ze skarżącym, iż użycie zwrotu "w szczególności" sprawia, że katalog rodzajów budowy (prac budowlanych) ma charakter otwarty. Za bezzasadne Sąd uznał natomiast pozostałe zarzuty skargi. Przede wszystkim brak jest podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a. z uwagi na fakt, iż granice pomiędzy działkami nr [...] i [...] są sporne i toczy się postępowanie o rozgraniczenie tych działek. Podkreślić należy iż decyzja o warunkach zabudowy zastępuje na ; danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, lecz nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Zauważyć również należy, iż do decyzji organu pierwszej instancji dołączona została analiza tekstowa oraz mapa z zaznaczonym terenem inwestycji. Z uwagi na treść art. 64 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak było podstaw do wyznaczenia na mapie terenu analizowanego. Z przepisów nie wynika ponadto, aby załącznik graficzny i tekstowy opatrzone były pieczęcią i podpisem osoby upoważnionej do wydania decyzji. Niezrozumiały jest natomiast zarzut dotyczący braku ustalenia stron postępowania, które jak wynika z akt sprawy zostały ustalone i którym doręczno wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Mając na uwadze, iż sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, za niezbędne Sąd uznał uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy organom administracji publicznej. Organy rozpoznając sprawę ponownie, jednocześnie w sposób jednoznaczny wyjaśnią podnoszoną przez skarżącego kwestię przylegania działki nr [...] do rzeki [...] pod kątem ewentualnej konieczności uzgodnienia planowanej inwestycji z właściwym organem. Dlatego też Sąd działając na podstawie art. art. 145 § 1 pkt c) p. p. s. a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Jednocześnie Sąd - działając w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. - zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).