IV SA/Wa 1682/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Asesor WSA Marian Wolanin, Asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia (...)czerwca 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uzgodnienia realizacji inwestycji - oddala skargę - Postanowieniem z dnia [...] października 2006 r., znak: [...], Wojewoda P. po rozpoznaniu wniosku Urzędu Miejskiego we W. z dnia 18 sierpnia 2006r. w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośrodka wczasowego składającego się z 9 domków kempingowych o przybliżonych wymiarach 8x6 m, budynku klubowego z funkcją gastronomii, wraz z parkingiem dla obsługi ośrodka na terenie działki dz. [...] i część działki [...], położonych w C. przy [...], odmówił uzgodnienia przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu wskazano, iż realizacja planowanej inwestycji jest niedopuszczalna, bowiem narusza ona zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego (zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody P. z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego). Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł A. K. Skarżący podniósł m.in., iż skarżone postanowienie jest sprzeczne z przepisami Konstytucji RP oraz ustawy o ochronie przyrody. Dodatkowo powołał się na opinię, która wykazuje, że ochrona klifu na obszarze lokalizacji inwestycji nie wymaga 200 m pasa zakazu zabudowy. W wyniku rozpoznania przedmiotowego zażalenia, Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody P. z dnia [...] października 2006 r., W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy wskazując między innymi, iż nie można uznać zarzutów skarżącego za zasadne, bowiem prawo własności na które powołał się skarżący nie jest prawem obowiązującym bezwzględnie i absolutnie. Podlega ono różnorodnym ograniczeniom. W tej konkretnej sprawie ograniczenia wynikają z ustawy o ochronie przyrody i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący może korzystać ze swojej nieruchomości w dotychczasowym zakresie, ale podobnie jak wielu innych właścicieli gruntów w granicach [...] Parku Krajobrazowego nie może uzyskać uzgodnienia dla swoich zamierzeń budowlano inwestycyjnych. Przywołane przez skarżącego opracowanie nie jest zaś aktem prawnym i tym samym nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia w sprawie uzgodnienia realizacji przedmiotowej inwestycji. W odniesieniu do [...] Parku Krajobrazowego obowiązuje bowiem rozporządzenie Nr [...] Wojewody P. z dnia [...] maja 2006 r. "W sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. P. Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 powyższego rozporządzenia w Parku obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. Tym samym obowiązujące przepisy prawne z zakresu ochrony przyrody nie dopuszczają realizacji planowanej inwestycji. Na powyższe postanowienie A. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu : 1. naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP polegające na wydaniu postanowienia ograniczającego prawo własności strony postępowania na podstawie przepisu prawa nie mającego rangi przepisu ustawowego oraz w sposób naruszający istotę prawa własności, 2. naruszenie prawa materialnego art. 16 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody polegającego na wydaniu postanowienia, które uniemożliwia pozostawienie gruntów położonych w obszarze parku krajobrazowego w gospodarczym wykorzystaniu . W kontekście tak sformułowanych zarzutów wniósł on o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz rozważnie potrzeby złożenia pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie zgodności art. 17 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten pozwała na ograniczenie prawa własności polegające na zakazie zabudowy przepisami nie mającymi rangi ustawy. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż zaskarżone postanowienie zapadło z oczywistym i rażącym naruszeniem zasad dotyczących możliwości ograniczania prawa własności. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia prawa własności muszą spełniać dwa warunki, pierwszy to ustawowa ranga przepisu ograniczającego prawo własności, drugi to zakres ograniczenia nie naruszający samej istoty prawa własności. W niniejszej sprawie zaskarżonym postanowieniem ograniczono prawo własności skarżącego z naruszeniem obu tych warunków. Z jednej strony ograniczenie prawa własności polegające na odmowie uzgodnienia warunków zabudowy oparto na przepisie rozporządzenia Wojewody P. nr [...] z dnia [...] maja 2006r. a zatem podstawą prawną ograniczenia prawa własności nie jest przepis ustawy. Nadto zakres tego ograniczenia — całkowity zakaz zabudowy nieruchomości znajdującej się w granicach administracyjnych miasta — prowadzi do takiego rodzaju ograniczenia prawa własności, które prowadzi do naruszenia istoty tego prawa. Podkreślenia przy tym wymaga, iż realizacja celu publicznego jakim jest ochrona przyrody nie musi polegać wyłącznie na ograniczeniu prawa własności. Jeżeli dla realizacji takiego celu niezbędna jest nieruchomość prywatna może ona zostać wywłaszczona za odszkodowaniem. Tym samym zaskarżone postanowienie w ocenie skarżącego w sposób oczywisty narusza przepis rangi konstytucyjnej. Nadto wprowadzenie bezwzględnego zakazu zabudowy na gruntach miejskich w sposób oczywisty narusza zasadę wynikającą z art. 16 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody. Wskazać należy, iż zakaz zabudowy w zasadzie uniemożliwia jakiekolwiek gospodarcze wykorzystanie przedmiotowych gruntów. Przedmiotowe grunty z uwagi na historyczne uwarunkowania mają wpisane przeznaczenie rolne, jednakże od dłuższego czasu nie są i w praktyce nie mogą być przeznaczone na produkcję rolną. Grunty te sąsiadują bezpośrednio z obiektami o charakterze turystycznym, co wiąże się z bardzo dużym ruchem zarówno kołowym jak i pieszym, a nadto na skutek rozbudowy miasta W. znalazły się w strefie zabudowy miejskiej. W tych warunkach ich "pozostawienie" w wykorzystaniu rolnym jest niemożliwe. Rodzaj i charakter gruntów powoduje, iż nie wymagają one zgody na wyłączenie spod produkcji rolnej. Zatem jedynym racjonalnym sposobem pozostawienia gruntów w gospodarczym wykorzystaniu jest ich zabudowa. Jeżeli zadaniem organów państwa warunki ochrony środowiska wymagają bezwzględnie wyłączenia takich gruntów spod zabudowy to takie wyłączenie ma w istocie charakter przeznaczenia gruntu na cle publiczne i winno być realizowane w zgodzie z art. 21 ust. 2 Konstytucji poprzez wywłaszczenie. Nadto na kanwie niniejszej sprawy istnieje zadaniem skarżącego potrzeba zbadania zgodności z art. 64 ust. 3 konstytucji przepisu art. 17 ust. 1 pkt. 8 ustawy o ochronie przyrody. Powołany przepis jest podstawą ustawową rozporządzenia Wojewody P. nr [...] z dnia [...] maja 2006r. Przywołany przepis jako pozwalający na wprowadzenie tego rodzaju ograniczenia prawa własności jak zakaz zabudowy przepisem rangi przepisu prawa miejscowego w sposób oczywisty narusza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze wniosek o zadanie pytania prawnego jest uzasadniony. Co prawda art. 17 ust. 1 pkt. 8 ustawy o ochronie przyrody nie jest przywołany jako podstawa prawna zaskarżonego postanowienia, jednakże zakaz zabudowy wprowadzony przywołanym w postawie prawnej postanowienia a wynikający z rozporządzenia Wojewody P. nr [...] z dnia [...] maja 2006r. pośrednio wypływa właśnie z powołanego przepisu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, a podstawowym kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem. Badając legalność zaskarżonego aktu Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2007r., utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody P. z dnia [...] października 2006r., odmawiające uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośrodka wczasowego składającego się z 9 domków kempingowych o przybliżonych wymiarach 8x6 m, budynku klubowego z funkcją gastronomii, wraz z parkingiem dla obsługi ośrodka na terenie działki dz. [...] i część działki [...], położonych w miejscowości C. przy [...]. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, organ odmówił uzgodnienia warunków zabudowy, bowiem planowana inwestycja budowlana zlokalizowana ma być na terenie [...] Parku Krajobrazowego. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody P. z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, na terenie parku zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. Działki na których zlokalizowana ma być planowana inwestycja, usytuowane są zaś w granicach strefy 200 m od korony klifu. Słusznie zatem orzekające w sprawie organy uznały, iż w/w zakaz uniemożliwia pozytywne uzgodnienie planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Odnosząc się do podniesionego przez stronę skarżącą zarzutu naruszenia zaskarżonym rozstrzygnięciem, przysługującego mu prawa własności, poprzez oparcie go na przepisie prawa nie mającym rangi ustawowej, wskazać należy, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Przywołane przez orzekające w sprawie rozporządzenie Nr [...] Wojewody P. z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, zostało bowiem wydane w oparciu o art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U Nr 92, poz. 880 ze zm- zwanej w dalszej części "ustawą"). Zgodnie z tym przepisem utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy wynikające z potrzeb jego ochrony, tj. 1) realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, z późn. zm.); 2) umyślnego zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk i złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności w ramach racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej, rybackiej i łowieckiej; 3) likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych; 1) pozyskiwania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu; 2) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych; 3) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody lub racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej; 4) budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej; 5) lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego; 6) likwidowania, zasypywania i przekształcania zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych; 7) wylewania gnojowicy, z wyjątkiem nawożenia własnych gruntów rolnych; 8) prowadzenia chowu i hodowli zwierząt metodą bezściółkową; 9) utrzymywania otwartych rowów ściekowych i zbiorników ściekowych; 10) organizowania rajdów motorowych i samochodowych; 11) używania łodzi motorowych i innego sprzętu motorowego na otwartych zbiornikach wodnych. Z treści powyższego artykułu wynika więc, iż stanowi on umocowanie ustawowe dla wojewody do wydania stosownego rozporządzenia, stanowiącego podstawę prawną do wprowadzenia na terenie danego parku krajobrazowego wymienionych w powyższym przepisie zakazów. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, iż w dacie orzekania w niniejszej sprawie przez właściwe organy na terenie [...] Parku Krajobrazowego obowiązywało w/w rozporządzenie Wojewody, a zatem zarówno organ I instancji jak i odwoławczy wbrew prezentowanemu przez skarżącego stanowisku, zobowiązane były do przestrzegania zawartych w nim przepisów (zakazów), co też uczyniły. Sąd nie uwzględnił także wniosku strony skarżącej dotyczącego wystąpienia przez Sąd z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności art. 17 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Podejmując ten problem należy na wstępnie zwrócić uwagę na dwie kwestie: Po pierwsze, zgodnie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 z późn. zm.) sąd administracyjny może przedstawić temu organowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Użyte w tym przepisie sformułowanie "może" nie oznacza więc obligatoryjnego obowiązku Sądu do występowania z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z orzecznictwem (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 2004 Sygn. akt SN III CK 536/02) na podstawie art. 193 Konstytucji i art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym Sąd - ma obowiązek zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z odpowiednim pytaniem, jeżeli ma przekonanie co do niezgodności przepisu z Konstytucją lub ma wątpliwości w tym względzie. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się jednak konieczności wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie Sądu kwestionowany przez stronę skarżącą przepis prawa nie narusza prawa własności ani wolności skarżącego. Wskazać bowiem należy, iż Konstytucja RP, nie tylko gwarantuje obywatelom ochronę ich interesów, wolności i praw w tym prawa własności, ale również nakłada na nich pewne obowiązki. I tak stosownie do treści art. Art. 86. Konstytucji, każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa, w tym ustawa prawo ochrony przyrody. Skoro więc przepisy tej ustawy przewidują możliwość wprowadzenia określonych zakazów na terenie Parku Krajobrazowego, to w ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, iż przepisy te naruszają prawa i wolności skarżącego. Na marginesie należy zaznaczyć, iż w sytuacji, gdy skarżący uważa, że przepisy rozporządzenia wojewody, w oparciu o które wydano zaskarżone w sprawie postanowienie, naruszają jego interes prawny, może skorzystać z uprawnienia jakie przewiduje art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r o administracji rządowej w województwie (tj. z 2001 r. Dz. U Nr 80, poz. 872 ze zm.). i zakwestionować powyższy przepis w drodze wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez Wojewodę. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.