IV SA/Wa 1684/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kaja Angerman po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2018 r. sprawy ze sprzeciwu E. M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków: oddala sprzeciw Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, na skutek sprzeciwu E. M. (dalej również Skarżąca), jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej również Organ) z [...] maja 2018 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze. zm., dalej również k.p.a.), art. 7b ust. 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze. zm.), uchylająca decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej również Organ I instancji) z [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] stycznia 2018 r., działając na podstawie art. 20 ust. 1, art. 22 ust. 1 oraz art. 24 ust. 2a, 2b, 2c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2011 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., odmówił wprowadzenia zmian w rejestrze gruntów operatu ewidencyjnego w zakresie powierzchni działek ewidencyjnych oznaczonych numerami: [...] , [...] , [...] , [...] , położonych [...], obręb [...] i [...] . Organ I instancji ustalił, że w rejestrze gruntów w jednostce rejestrowej [...] w obrębie [...] figurują działki o numerach [...] o powierzchni 0,0231 ha i [...] o powierzchni 0,3030, zaś w jednostce rejestrowej [...] w obręb [...] figurują działki o numerach: [...] o powierzchni 0,1660 ha i [...] o powierzchni 0,5701 ha. Ogólna powierzchnia ww. działek wynosi 1,0622 ha. Działki te stanowią własność w udziale po 1/3 części: E. M., U. Z. i M. S. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] [...] z [...] maja 1986 r. [...], postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 2003 r. [...] o stwierdzenie nabycia spadku po E. Z., postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] marca 2016 r. [...] o stwierdzenie nabycia spadku po C. Z.. Organ I instancji przedstawił również jakie informacje były ujawnione w ewidencji gruntów i budynków istotne dla wydania rozstrzygnięcia, a mianowicie że: C. Z. i E. Z. - na podstawie postanowienia [...] maja 1986 r. [...] o zniesienie współwłasności między C. Z. i E. Z. a B. G. - stali się właścicielami działek o numerach: [...] o powierzchni 0,4563 ha, [...] o powierzchni 0,1731 ha, [...] o powierzchni 0,3822 ha, [...] o powierzchni 0,1600 ha, [...] o powierzchni 0,5701 ha, o ogólnej powierzchni 1,7417 ha, wykazanych na mapie z [...] kwietnia 1986 r. wpisanej do ewidencji Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej [...] kwietnia 1986 r. pod numerem [...] (obecnie numer [...]), C. Z. i E. Z. - umową sporządzoną w formie aktu notarialnego z [...] lipca 1986 r. Rep. [...] - sprzedali Skarbowi Państwa, nieruchomość oznaczoną numerem [...] o powierzchni 0,4563 ha, C. Z. i spadkobiercy E. Z. - prawomocną decyzją "Urzędu Miejskiego w [...]" z [...] lipca 1988 r. Nr [...] - zostali wywłaszczeni na rzecz Skarbu Państwa z działki gruntu oznaczonej numerami: [...] , [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,2061 ha, z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe Spółdzielni "[...]" i "[...]". Działka [...] została podzielona na: [...] o powierzchni 0,0330 ha, [...] o powierzchni 0,0671 ha i [...] o powierzchni 0,2649 ha (powierzchnia po podziale mniejsza o 0,0172 ha), a działki o numerach: [...] , [...] , [...] i [...] o łącznej powierzchni 1,0621 ha "pozostały przy właścicielu", dokonywano odnowienia operatu ewidencji gruntów i budynków: w 1989 r. w obrębie [...] polegające na tym, że: działce [...] o powierzchni 0,1600 ha nadano nowy numer [...] o powierzchni 0,1660 ha (większa o 0,0060 ha), działce [...] o powierzchni 0,5701 ha nadano numer [...] o powierzchni 0,5701 ha. Z wynikami prac została zapoznana C. Z. - podpisała protokół ustalenia stanu władania. w 1994 r. w obrębie [...] polegające na tym, że: działka nr [...] o powierzchni 0,0671 ha otrzymała numer [...] o powierzchni 0,0778 ha (większa o 0,0107 ha), działka nr [...] o powierzchni 0,2649 ha otrzymała numer [...] o powierzchni 0,3030 ha (większa o 0,0381 ha). C. Z. nie uczestniczyła w ogłoszeniu stanu władania, gdyż nie odebrała korespondencji (zawiadomienia). w 1996 r. w obrębie [...] polegające na tym, że: działce nr [...] nadano nowy nr [...] , działce nr [...] nadano nowy nr [...] . Powierzchnia działek nie uległa zmianie. działka nr [...] została podzielona na [...] i [...], a podział ten wykazano na mapie zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] [...] grudnia 2011 r. działka nr [...] o powierzchni 0,0547 ha na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się własnością Miasta [...]. Mając na uwadze powyższe Organ I instancji dokonał rozliczenia powierzchni gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni 1,7417 ha i wskazał, że: działka [...] została podzielona na: [...] o powierzchni 0,0330 ha, [...] o powierzchni 0,0671 ha i [...] o powierzchni 0,2649 ha. Powierzchnia po podziale mniejsza o 0,0172 ha (1,7417 ha - 0,0172 ha = 1,7245 ha), w wyniku obrotu prawnego (sprzedaży, wywłaszczenia) odpisano 0,4563 ha + 0,2061 ha = 0,6624 ha, a więc pozostało 1,7245 ha - 0,6624 ha = 1,0621 ha (według zapisu w rejestrze gruntów w jednostce rejestrowej [...]), podczas odnowienia operatu ewidencji gruntów powierzchnia ogólna gospodarstwa uległa zmianie z 1,0621 ha na 1,1169 ha (większa o 0,0548 ha), w wyniku obrotu prawnego (realizacja inwestycji drogowej) odpisano 0,0547 ha i pozostało 1,1169 ha - 0,0547 ha = 1,0622 ha (według zapisu w rejestrze gruntów w jednostkach rejestrowych: [...] w obrębie [...] i [...] w obrębie [...] ). W konsekwencji Organ I instancji uznał, że nie było podstaw do zmiany powierzchni ww. działek. Ewidencja gruntów i budynków nie ma charakteru prawotwórczego, a jedynie odzwierciedla w sposób prawidłowy aktualny stan prawny. Organ I instancji dodał, że w oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] marca 2016 r. [...], zmianą z [...] marca 2017 r. [...] w obrębie [...] i zmianą z [...] marca 2017 r. [...] w obrębie [...] została dokonana zmiana właścicieli w rejestrze gruntów i budynków, tj. wykreślono C. Z. w udziale 5/8 a wpisano jej córki: w udziale po 1/3 E. M., U. Z. i M. S.. Przy czym zmiana właściciela nie powodowała zmiany powierzchni gruntów bądź zmiany klasyfikacji tych gruntów. Natomiast zmianę przedmiotową (zmianę powierzchni) organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków może dokonać po przedłożeniu przez Skarżącą wniosku o zmianę danych ewidencyjnych wraz z załączoną dokumentacją geodezyjną uprzednią włączoną do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. E. M. wniosła odwołanie od powyższej decyzji i wskazała, że nie zgadza się z powierzchnią działek, która jest ujawniona w rejestrze ewidencji gruntów. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...] maja 2018 r. uchylił decyzję Organu I instancji i przekazał sprawę temu Organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Organ wskazał, że analiza materiału dowodowego przygotowana przez Prezydenta Miasta [...] nie pozwalała prawidłowo i dokładnie rozliczyć zmian dotyczących powierzchni w działce nr [...] i niezbędne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Organ przedstawił sporządzone na przestrzeni lat opracowania dotyczące powierzchni działki nr [...] i uznał, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania w znacznej części, tj. wyjaśnienie przez Organ I instancji wszelkich nieścisłości pomiędzy różnicami wykazywanymi w tych opracowaniach. Dodał, że organy ewidencyjne są uprawnione do zbadania wszystkich dostępnych dokumentów oraz ocenienie czy na ich podstawie możliwe było dokonanie zmian wpisów istniejących w ewidencji. E. M. wywiodła sprzeciw od decyzji z [...] maja 2018 r. i wniosła o: wskazanie podstawy prawnej kierowania do Skarżącej "korespondencji z [...].", udział prokuratora w sprawie, powołanie komisji śledczej "na czyścicieli majątku", sprawdzenie oświadczeń majątkowych obecnych Prezydentów Miasta [...], dołączenie do akt sprawy: postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] czerwca 2014 r. [...], oraz pisma z [...] marca 2018 r. i [...] marca 2018 r. (dotyczące zezwolenia Prezydentowi Miasta [...] na złożenie odszkodowania do depozytu sądowego), akt sprawy oznaczonych [...] "[...] Urzędu Wojewódzkiego w [...]", wniosku złożonego [...] marca 2013 r. oraz pisma [...] stycznia 2006 r. (dotyczące wywłaszczenia nieruchomości), informacje o postępowaniu przed Sądem Okręgowym [...][...], obecnie [...] "po wznowieniu sprawy" (dotyczące wydania nieruchomości). Organ w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie i podniósł, że Skarżąca nie wskazała żadnego merytorycznego zarzutu w stosunku do prowadzonego postępowania oraz nie przedstawiła nowych dowodów mających znaczenie na rozstrzygnięcia sprawy Jednocześnie Organ wyjaśnił, że obieg korespondencji w [...] Urzędzie Wojewódzkim obsługującym [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wynika z postanowień regulaminu organizacyjnego oraz regulaminu wewnętrznego Wydziału Geodezji, który wchodzi w skład Urzędu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów sprzeciwu Organ wyraził stanowisko, że dotyczą one różnych kwestie i nie mają żadnego związku z prowadzonym postępowaniem dotyczącym odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, jak również w stosunku do których Organ nie posiada kompetencji do ich załatwienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw E. M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] maja 2018 r. nie zasługiwał na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sądowa kontrola rozstrzygnięcia wydanego na podstawie ww. przepisu, stosownie do treści art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej również p.p.s.a.), dotyczy jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jeśli Sąd stwierdzi jego naruszenie, uchyla decyzję w całości (art. 151a § 1 p.p.s.a.), w przeciwnym przypadku - oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Mając na uwadze powyższe Sąd w pełni podzielił stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wyrażone w decyzji z [...] maja 2018 r., że Prezydent Miasta [...] nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, poprzez wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego czym naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Jak słusznie wskazał Organ nie przenalizowano treści wszystkich opracowań, w oparciu o które na przestrzeni lat dokonywano zmian w operacie ewidencji gruntów obręb [...] m. [...] odnośnie działki nr [...], a które włączono do akt sprawy w trybie art. 136 k.p.a. (na etapie postępowania odwoławczego). Organ wskazał w szczególności na rozbieżności w powierzchni w ww. działce w sporządzonym w 1979 r. operacie [...] (ob. nr [...]) i danych zawartych w wykazie zmian gruntowych sporządzonym w październiku w 1979 r. przez tech. geod. M. M. a operatem [...] (ob. nr [...]) sporządzonym [...] kwietnia 1986 r. przez geodetę uprawnionego S. M. (w celu zniesienia współwłasności) i zawierającym wykaz zmian gruntowych po podziale współwłasności. Organ słusznie również stwierdził, że ponownej analizie winny podlegać dalsze opracowania dokumentacji geodezyjnej, w oparciu o które dokonywano zmian w ewidencji, tj. operat [...] (ob. nr [...]) sporządzony w 1987 r., operat [...] (ob. nr [...]) zaewidencjonowany w [...] kwietnia 1987 r. oraz operat nr [...] zaewidencjonowany [...] grudnia 2011 r. Powyższe opracowania wskazują na nieścisłości w powierzchni działki nr [...] i nie ulega wątpliwości, że nie były brane pod uwagę przez Organ I instancji przy wydaniu decyzji [...] stycznia 2018 r. Dlatego Organ zasadnie uznał, że powyższe okoliczności mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy i powinny być wyjaśnione przez Organ I instancji. Tym samym Skarżącej zostanie zapewnione prawo do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy przez organy dwóch instancji (art. 15 k.p.a.) w oparciu o całokształt materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Innymi słowy, wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oznacza, że sprawa o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany powierzchni działek, jest w toku. Prezydent Miasta [...] zapozna się z całym materiałem zebranym w sprawie, zapewni Skarżącej prawo wynikające z art. 10 § 1 k.p.a., do zapoznania się z aktami sprawy i możliwością wniesienia uwag i zastrzeżenia, i wówczas wyda rozstrzygnięcie. Skarżąca, w przypadku gdy nie będzie zgadzała się z rozstrzygnięciem Prezydenta Miasta [...] będzie mogła skorzystać z przysługujących jej środków zaskarżenia, tj. odwołania do organu wyższej instancji, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Odnosząc się do treści sprzeciwu Skarżącej Sąd stwierdził, że E. M. nie kwestionuje decyzji z [...] maja 2018 r. ale formułuje zarzuty przeciwko osobom piastującym funkcję publiczne, domaga się powoływanie "komisji śledczej" czy sprawdzenie oświadczeń majątkowych osób piastujących funkcję publiczne, jak również zapewnienia udziału prokuratora w niniejszym postępowaniu. Powyższe zagadnienia ani nie mieszczą się w katalog spraw podlegających kontroli sądów administracyjnych wskazanych w art. 3 § 2-3 p.p.s.a., ani nie mają wpływu na wynik sprawy obecnie kontrolowanej przez Sąd. Podobnie Sąd ocenił kopie dokumentów załączonych do sprzeciwu, które - zdaniem Sądu - nie świadczą o tym, że Organ nieprawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Z kolei bez wpływu na wynik sprawy miała okoliczność z jakiej miejscowości nadano do Skarżącej zaskarżoną decyzję. W konsekwencji Sąd stwierdził, że podniesione przez Skarżąca zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a mianowicie podważyć zasadności zaskarżonej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.