IV SA/Wa 1684/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska, asesor WSA Paweł Dańczak (spr.), Protokolant referent Katarzyna Matecka - Caban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Z. O. na decyzje Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji o środowisku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego Z. O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] , po rozpatrzeniu odwołania Z. O., Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] , w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji o środowisku w zakresie umożliwienia wglądu w dokumenty przetargowe złożone przez T. J. do konkursu ofert na oddanie w użytkowanie obwodu rybackiego jeziora [...] na cieku bez nazwy w zlewni rzeki [...] – Nr 1 (poz. 288) oraz sporządzenia kopii tych dokumentów. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Z. O., wnioskiem przesłanym drogą elektroniczna z dnia 25 marca 2019 r., zwrócił się do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] o umożliwienie wglądu w dokumenty przetargowe złożone przez T. J. do konkursu ofert na oddanie w użytkowanie obwodu rybackiego jeziora [...] na cieku bez nazwy w zlewni rzeki [...] - Nr 1 (poz. 288) oraz sporządzenia kopii tych dokumentów. Wnioskodawca wskazał jednocześnie, że swoją prośbę wnosi w oparciu o przepisy regulujące dostęp do informacji publicznej. W następstwie powyższego Regionalny Dyrektor Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] , opisaną wyżej decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., odmówił zadośćuczynienia prośbie wnioskodawcy, uzasadniając swoje stanowisko tym, że dokumentacja konkursowa nie stanowi informacji publicznej i nie mieści się w katalogu informacji oraz danych wskazanych w art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, które podlegają jej reżimowi. Organ I instancji dodał, że informacje zawarte w dokumentacji konkursowej nie odnoszą się do działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, a także innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, a ponadto w przypadku udostępniania informacji dot. postępowań konkursowych zastosowanie mają przepisy rozporządzenia w sprawie konkursu ofert, które w § 15 ust. 1 określają, iż z protokołem z przebiegu konkursu zapoznać mogą się wyłącznie oferenci, po przekazaniu przez komisję dyrektorowi regionalnego zarządu tego protokołu. Organ I instancji powołał się również na okoliczność, że oferta zawiera w sobie załączniki, których treść określa sposoby zagospodarowania akwenu i w tym sensie podlega ochronie prawem autorskim, co oznacza, że oferent składając ofertę, zgadza się na jej ocenę przez komisję, ale nie na jej udostępnienie, dlatego też dokumenty te nie podlegają udostępnieniu. Dyrektor Zarządu wskazał nadto, że na kanwie omawianego przypadku część dokumentacji przetargowej znajduje się w aktach sprawy [...] w Sądzie Rejonowym w [...] , w której to wnioskodawca jest stroną i ma prawo przeglądać akta na zasadach określonych w kodeksie postępowania cywilnego. Od powyższej decyzji z [...] kwietnia 2019 r. Z. O. , z zachowaniem ustawowego terminu, wniósł odwołanie. W następstwie rozpatrzenia odwołania, Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że postępowania konkursowe na oddanie w użytkowanie obwodów rybackich prowadzone są na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 31 stycznia 2007 r. w sprawie konkursu ofert na oddanie w użytkowanie obwodu rybackiego, wydanym na podstawie art. 13 ust. 9 ustawy Prawo wodne z 2001 r., a oferta wraz z załącznikami składana jest wyłącznie w celu wyłonienia użytkownika rybackiego, który zaoferuje najkorzystniejsze warunki prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej w obwodzie. Kopia operatu rybackiego, osoby wyłonionej w ramach postępowania, przekazywana jest następnie do zasobów katastru wodnego będącego obecnie systemem informacyjnym gospodarowania wodami. Prezes Wód Polskich podkreślił, że zgodnie z brzmieniem art. 332 ust. 5 ustawy Prawo wodne z 2017 r. wyszukiwanie informacji, sporządzanie kopii dokumentów oraz ich przesyłanie odbywa się na podstawie przepisów ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko zwanej dalej ustawą środowiskową. Organ odwoławczy nadmienił dalej, że zgodnie z wymogami rozporządzenia z 2007 r., wymaganym elementem oferty jest między innymi operat rybacki, określający typ prowadzenia gospodarki rybackiej, indywidualny dla każdego z oferentów, a także dane oferenta lub osób zatrudnionych przez oferenta, których kwalifikacje będą podlegały ocenie w postępowaniu konkursowym. Wskazał następnie, że prowadzenie gospodarki rybackiej w wodach powierzchniowych płynących jest elementem stanu środowiska wodnego, w tym zwierząt i roślin żyjących w wodzie i od wody zależnych, jednak nie stanowi elementu działalności jednostek Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Działaniem jednostek Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jest bowiem przeprowadzanie postępowań konkursowych, zawieranie umów z wyłonionym w konkursie użytkownikiem, a także kontrola realizacji umowy użytkowania obwodu. Dalej organ odwoławczy wskazał, że operat rybacki, będący elementem oferty konkursowej, zgodnie z przepisami ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych zawiera w sobie łącznie wymagane cechy uznające go za utwór, który podlega ochronie przewidzianej przez ustawę. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na to, że z przebiegu konkursu komisja sporządza protokół, zawierający między innymi wskazanie oferentów, których oferty komisja oceniła, a także wskazanie oferenta, którego oferta została wybrana, albo wskazanie przyczyn braku wyboru oferty przez komisję, albo podanie przyczyn uznania konkursu za nierozstrzygnięty. Prezes Wód Polskich skonkludował uzasadnienie swojej decyzji stwierdzeniem, że dokumentacja konkursowa nie stanowi informacji publicznej i nie mieści się w zamkniętym katalogu, informacji oraz danych wskazanych w art. 6 ustawy z 6 września 2001 r., o dostępie do informacji publicznej, a więc organ I instancji, słusznie uznał, iż dokumentacja konkursowa, w tym w szczególności operat rybacki, podlega przepisom art. 16 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej, w związku z jej art. 20 i dlatego prawidłowo odmówił udzielenia informacji, o które wnioskował Z. O. . Na decyzję Prezesa Wód Polskich z [...] maja 2019 r. Z. O. wniósł skargę do tutejszego Sądu, zarzucając kwestionowanemu rozstrzygnięciu: 1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. : a) art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zbyt lakoniczne i niewystarczające wykazanie, że załączniki znajdujące się w ofercie T. J. , w tym operat rybacki, stanowią utwory i podlegają ochronie prawa autorskiego, b) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i dokonanie oceny dokumentacji konkursowej T. J. , w tym w szczególności operatu rybackiego, bez rzeczywistego zapoznania się z tą dokumentacją. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy: a) art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że katalog informacji oraz danych wskazanych w art. 6 ww. ustawy jest katalogiem zamkniętym, w którym dokumentacja konkursowa T. J. nie mieści się, a tym samym nie jest informacją publiczną b) art. 20 ust. 1 i 2 w związku z art. 16 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez ich zastosowanie wskutek uznania, że dokumentacja konkursowa T. J. stanowi informację o środowisku i zawiera załączniki, w tym w szczególności operat rybacki, których treść podlega ochronie prawa autorskiego, co jest podstawą do odmowy udostępnienia tejże dokumentacji na podstawie art. 16 ust. 3 ww. ustawy, oraz poprzez odmowę wydania całej dokumentacji konkursowej T. J. o pod czas, gdy zdaniem organu II instancji tylko operat rybacki stanowi utwór w rozumieniu ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2019 r.; 2. zasądzenie od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na moją rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie z wszystkimi podniesionymi w niej zarzutami należało się zgodzić. W szczególności zaś, w ocenie Sądu, badane w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), bowiem stan faktyczny w niniejszej sprawie nie został dostatecznie wyjaśniony. W rezultacie dokonana ocena tego stanu nie spełnia standardów oceny, o jakiej mowa w art. 80 k.p.a. i staje się dowolna, a okoliczności jej dokonania nie zostały należycie wyjaśnione w ramach uzasadnień zapadłych w sprawie decyzji, w rezultacie naruszając art. 107 § 3 k.p.a. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] , w przedmiocie odmowy udostępnienia skarżącemu informacji o środowisku w zakresie umożliwienia wglądu w dokumenty przetargowe złożone przez T. J. do konkursu ofert na oddanie w użytkowanie obwodu rybackiego jeziora [...] na cieku bez nazwy w zlewni rzeki [...] – Nr 1 9poz. 288) oraz sporządzenia kopii tych dokumentów. Zasadniczą kwestią, jaką należy wyjaśnić na wstępie, wpływającą nie tylko na ocenę zasadności stawianych w skardze zarzutów, ale przede wszystkim na ocenę legalności wydanych w sprawie decyzji jest ustalenie reżimu prawnego, w jakim orzekające w sprawie organy powinny były rozpatrzyć wniosek skarżącego o udostępnienie oczekiwanej przez niego informacji. Przypomnieć należy, że skarżący przesłał drogą elektroniczną w dniu 25 marca 2019 r. wniosek o udostępnienie informacji o środowisku w zakresie umożliwienia wglądu w dokumenty przetargowe złożone przez T. J. do konkursu ofert na oddanie w użytkowanie obwodu rybackiego. Jak wskazał w swoim piśmie, domagał się rozpatrzenia swojego żądania na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Jak argumentowały z kolei organy, żądanie skarżącego należało rozpoznać przy uwzględnieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm., dalej: u.o.o.ś.). Rozstrzygnięcie powyższej kwestii powinno uwzględniać treść art. 332 ust. 5 w zw. z art. 329 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm., dalej: p.w.). Zgodnie z ww. przepisami, w systemie informacyjnym gospodarowania wodami gromadzi się informacje w zakresie gospodarowania wodami, w szczególności informacje na temat obwodów rybackich (art. 329 ust. 2 pkt 8 p.w.). Jednocześnie, w myśl art. 332 ust. 5 p.w., wyszukiwanie informacji, sporządzanie kopii dokumentów oraz ich przesyłanie odbywa się na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Podkreślić należy, że przepisy Prawa wodnego nie regulują zakresu danych gromadzonych w systemie informacyjnym gospodarowania wodami odnośnie do obwodu rybackiego, dlatego w ocenie Sądu należy przyjąć, że chodzi o wszelkie informacje związane z funkcjonowaniem takiego obwodu znajdujące się w dyspozycji Wód Polskich, jako podmiotu prowadzącego ów system. Oznacza to, że mieszczą się w tym zakresie również informacje dotyczące oddania obwodu rybackiego w użytkowanie określonym osobom (podmiotom). Zdaniem Sądu treść ww. przepisów jednoznacznie przesądza, że orzekające w niniejszej sprawie organy były zobowiązane do rozpoznania wniosku skarżącego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. O ile jednak organy te powoływały się w swoich rozstrzygnięciach na fakt stosowania tej regulacji prawnej, to jednak analiza towarzyszących im rozstrzygnięć wskazuje, że w swych rozważaniach posługiwały się przede wszystkim argumentacją budowaną w oparciu o unormowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Działanie to należy ocenić jako niezgodne z obowiązującym prawem, a ponadto zbyteczne i wprowadzające chaos informacyjny, zwłaszcza, że część sformułowanych wniosków, w tym zawartych w zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2019 r., jest oczywiście błędna, jak choćby ta, iż art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej określa zamknięty katalog informacji i danych stanowiących informację publiczną. Z takim stanowiskiem organu nie można się bowiem zgodzić, wszak przepis ten posługuje się sformułowaniem "w szczególności", które jednoznacznie oznacza, że zawarte w nim wyliczenie ma jedynie charakter przykładowy, a więc nie wyklucza uznania za informację publiczną także innych, niewymienionych w nim danych. Niemniej jednak jest to okoliczność bez znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy, gdyż przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie miały w jej przypadku zastosowania. To niesłusznym czyni zatem sformułowany w skardze zarzut naruszenia przez orzekające w sprawie organy art. 6 ww. ustawy. Skoro bowiem przepis ten nie mógł być podstawą rozstrzygania, to nie można go było naruszyć, a co najwyżej – jak zresztą miało to miejsce – mógł on zostać błędnie i niepotrzebnie powołany. Okoliczność niezasadnego powoływania się przez organy, w tym organ, który wydał zaskarżoną decyzję, na regulację niemającą zastosowania w sprawie, nie pozostaje jednak bez wpływu na ocenę poprawności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem formalnym – przede wszystkim zaś jego uzasadnienia. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że uzasadnienie decyzji sporządzone w oparciu o analizę niewłaściwych przepisów nie może być uznane za prawidłowe, gdyż zawarte w nim rozważania oraz argumentacja prawna nie są adekwatne dla rozstrzygnięcia określonego stanu faktycznego sprawy. Nie mogą zatem odnieść skutku w postaci przekonania strony postępowania do zawartego w takiej decyzji rozstrzygnięcia. Zarówno zatem zaskarżona decyzja Prezesa Wód Polskich z dnia [...] maja 2019 r., jak i utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia 15 kwietnia 2019 r. wyraźnie naruszają art. 11 k.p.a. statuujący zasadę przekonywania, w myśl której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Co więcej, tak zasadnicze błędy w analizie prawnej sprawy, skutkujące następnie sformułowaniem uzasadnień w oparciu o przepisy, które nie powinny mieć do niej zastosowania, z całą pewnością nie budzi zaufania jednostki do władzy publicznej. Zasadny jest więc zarzut skargi, naruszenia przez organy art. 8 § 1 k.p.a., wyrażającego zasadę, iż obowiązkiem organów administracji publicznej jest prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Niezależnie od powyższego, zdaniem Sądu, w sprawie wystąpiły jeszcze inne uchybienia, które nie pozwalały na pozostawienie w obrocie prawnym wydanych decyzji administracyjnych. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że wniosek skarżącego zawierał żądanie umożliwienia wglądu w dokumenty przetargowe złożone przez T. J. do konkursu ofert na oddanie w użytkowanie obwodu rybackiego jeziora [...] na cieku bez nazwy w zlewni rzeki [...] – Nr 1 9poz. 288) oraz sporządzenia kopii tych dokumentów. Tymczasem, jak wynika z decyzji I instancji, odmawiając udostępnienia skarżącemu żądanej informacji, organ wydający tę decyzję zasłonił się okolicznością, iż dokumentacja konkursowa na użytkowanie obwodu rybackiego nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, co samo w sobie było błędem, z uwagi na brak podstaw do odwoływania się do tej regulacji, wskazując ponadto, że zgodnie z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 stycznia 2007 r. w sprawie konkursu ofert na oddanie w użytkowanie obwodu rybackiego, z protokołem z konkursu może zapoznać się każdy z oferentów. Dodatkowym powodem odmowy udostępnienia informacji miała być okoliczność, że oferta na użytkowanie obwodu rybackiego zawiera załączniki, których treść podlega ochronie prawem autorskim. Jak wskazał organ I instancji, część dokumentacji przetargowej stanowiła nadto materiał znajdujący się w aktach postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym, z którym skarżący mógł się zapoznać, jako strona tego postępowania. W związku z powyższym, w ocenie Sądu wniosek skarżącego nie został rozpatrzony zgodnie ze sformułowanym w nim zakresem żądania, a towarzysząca odmowie jego realizacji argumentacja jest bardzo lakoniczna i nieprzekonująca. Organ bowiem nie odniósł się szerzej do faktu, iż skarżący domagał się dostępu do konkretnie oznaczonych informacji, skupiając się na tym, z czym potencjalnie skarżący mógł się zapoznać (protokół i bliżej nieokreślona dokumentacja przetargowa przekazana sądowi powszechnemu), oraz na tym, że pewnych – tym razem nieokreślonych konkretnie informacji udostępnić nie może z uwagi na ochronę praw autorskich. Odmawiając udostępniania informacji w taki sposób, organ praktycznie nie wyjaśnił powodów swojego rozstrzygnięcia, a więc można mu postawić zarzut, iż merytorycznie nie rozpatrzył wniosku. Próżno bowiem szukać, co jeszcze raz wypada podkreślić, w niezwykle lakonicznym uzasadnieniu decyzji I instancji, wyjaśnienia związku między przepisami Prawa wodnego, ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz u.o.o.ś., które wyjaśniałyby prawne i faktyczne podstawy odmowy pełnego rozpatrzenia wniosku skarżącego. Organ ponadto powołuje się na konieczność ochrony praw autorskich, choć nie precyzuje, z uwagi na ochronę jakich materiałów postępowania konkursowego należało odmówić zgody na udostępnienie całości wglądu w te materiały, oraz nie wykazuje, że poprzez ich udostępnienie istniałoby ryzyko naruszenia ochrony prawnoautorskiej danej osoby (autora określonych materiałów). Wad decyzji pierwszoinstancyjnej nie naprawiano w toku postępowania odwoławczego. Co więcej, organ II instancji nie tylko nie rozpatrzył sprawy w jej całokształcie, zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania, lecz powielając zasadnicze błędy decyzji organu I instancji, zawęził dodatkowo zakres rozpoznania do kwestii udostępnienia operatu rybackiego, zupełnie abstrahując od zdecydowanie szerzej zakreślonej prośby skarżącego o udostępnienie dokumentacji przetargowej konkretnego oferenta. Koncentrując się wyłącznie na tym jednym aspekcie, organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie, operat rybacki, będący elementem oferty konkursowej, łączy w sobie cechy niezbędne do uznania go za utwór, tj. posiada twórczy i indywidualny charakter, przez co podlega ochronie na mocy przepisów ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 3 u.o.o.ś., władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie po rozważeniu interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem w konkretnym przypadku, jeżeli udostępnienie tych informacji może naruszyć prawa własności intelektualnej, o których mowa w ustawie z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych lub w ustawie z dnia 30 czerwca 2000 r. – Prawo własności przemysłowej. W świetle powyższego uregulowania bezsporne jest, iż potrzeba respektowania prawnoautorskiej ochrony utworu (dzieła) może stanowić przesłankę odmowy udostępnia informacji o środowisku, a za takie, w świetle wcześniejszych rozważań należy uznać informacje dotyczące obwodów rybackich. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela jednak wyrażany w literaturze pogląd, że odmowa udostępnienia ww. informacji została uregulowana na zasadzie wyjątku od reguły, a więc aby mógł on znaleźć zastosowanie, konieczne jest wykazanie przez organ, że ujawnienie określonych informacji mogłoby naruszyć prawa autorskie określonego podmiotu. Inaczej rzecz ujmując, organ odmawiający udostępnienia informacji musi w uzasadnieniu decyzji odmownej wykazać nie tylko, że dana informacja jest objęta prawem autorskim, ale także to, że jej ujawnienie mogłoby prowadzić do naruszenia tego prawa (por. M. Bar, J. Jendrośka, Komentarz do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Lex/el. 2014). W zapadłych na gruncie niniejszej sprawy decyzjach tego rodzaju analizy zabrakło, nie tylko gdy chodzi o wykazanie, że operat rybacki złożony przez kontroferenta skarżącego jest utworem podlegającym ochronie prawnoautorskiej (organy dokonały w tym względzie jedynie autorytatywnego stwierdzenia), ale również co do powodów, ze względu na które udostępnienie tego dokumentu mogłoby prowadzić do naruszenia praw autorskich jego autora. Co więcej, organy nie rozważyły nawet, czy w warunkach zawisłej przed nimi sprawy ochrona prawnoautorska powinna obejmować całość operatu, czy też możliwe byłoby jego częściowe udostępnienie, po wcześniejszej anonimizacji danych (informacji) mających oryginalny i indywidualny charakter, a więc podlegających ochronie prawnej, z jakiej korzysta utwór. Brak niezbędnych rozważań w powyższym zakresie dyskwalifikuje decyzje organów obu instancji, jako naruszające art. 7 i 77 § 1 k.p.a. z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, poprzez niepełne rozpatrzenie materiału dowodowego oraz niezawarcie w uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć wywodów, które kompleksowo tłumaczyłyby motywy, jakie stoją za tymi decyzjami. W takich okolicznościach dokonana ocena stanu faktycznego sprawy stoi w sprzeczności z art. 80 k.p.a., bowiem nie jest oceną swobodną, lecz dowolną i arbitralną, co Sąd dowiódł w toku przedstawionych wyżej rozważań. Ponadto, organy obu instancji ograniczyły w praktyce zakres rozpatrzenia sprawy do wątku udostępnienia operatu rybackiego, nie wyjaśniając należycie ani prawnych ani faktycznych przesłanek, które by to uzasadniały, co jedynie potwierdza zaistnienie w sprawie ww. naruszeń prawa. Naruszenia te skutkowały w konsekwencji sporządzeniem decyzji z uchybieniem art. 107 § 3 k.p.a., gdyż ich uzasadnienia nie ilustrują w należyty sposób ani stanu faktycznego sprawy, ani tym bardziej nie dają pełnej i rzetelnej odpowiedzi co do przesłanek podjętych rozstrzygnięć. W ocenie Sądu, przede wszystkim mając na uwadze charakter i zakres naruszeń prawa procesowego stwierdzonych zarówno w odniesieniu do postępowania przed organem I instancji, jak i organem odwoławczy, na zasadzie art. 135 p.p.s.a., który stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia – należało uchylić decyzje organów obu instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji wezmą pod uwagę rozważania zawarte w niniejszym wyroku. Nie przesądzając przy tym kierunku rozstrzygnięcia, za wyjątkiem konieczności zastosowania w celu załatwienia sprawy przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, obowiązkiem organów administracji będzie: rozpoznanie wniosku skarżącego z uwzględnieniem całokształtu zawartego w nim żądania – a zatem organy będą zobowiązanie nie tylko rozpatrzyć kwestię udostępnienia operatu rybackiego, ale także innych elementów składowych dokumentacji konkursowej, o którą zwracał się skarżący. Jeśli zaś organy dojdą do przekonania, że nie jest możliwe udostępnienie takiej dokumentacji bądź jej poszczególnych elementów, powinny wówczas przedstawić na tę okoliczność rzeczową argumentację prawną i faktyczną; ponadto, jeśli w ocenie organów nie jest możliwe udostępnienie całości lub części operatu rybackiego z uwagi na ochronę praw autorskich, to konieczne jest w tym zakresie wykazanie, w czym przejawia się szczególny charakter ww. opracowania, a więc dlaczego miałby on korzystać z danej formy ochrony prawnej oraz należy wykazać, dlaczego jego udostępnienie mogłoby prowadzić do naruszenia przysługujących autorowi praw autorskich. Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego orzekł jak w pkt. 1 wyroku. O kosztach postępowania, na które składa się wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.