IV SA/Wa 1685/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz skarżącej K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1685/09 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. Minister Gospodarki utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2009r. W uzasadnieniu Minister Gospodarki wywodził, że decyzją z dnia [...] marca 2009r., znak: [...] umorzył postępowanie w sprawie przyznania, na podstawie art. 160 Kpa odszkodowania z tytułu uznania za nieważne: zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] marca 1950 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn. K. w K., ul. [...] oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1950 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa: K. w K., ul. [...]. Minister Gospodarki wywodził, że po rozpatrzeniu wniosku adwokata R. P., kuratora K. Sp. z o.o, decyzją z dnia [...] czerwca 1997r. znak: [...], stwierdził, w oparciu o dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 i art. 158 § 1 Kpa nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] marca 1950 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn. K. w K., ul. [...] oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1950 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa: K. w K., ul. [...]. Organ wywodził że pomimo wydania przez ten organ wskazanej wyżej decyzji "nieważnościowej", na mocy której uznano za nieważne dwa spośród trzech podjętych w odniesieniu do przedmiotowego przedsiębiorstwa indywidualnych aktów nacjonalizacyjnych, w obiegu prawnym pozostała jeszcze jedna decyzja - orzeczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] stycznia 1958 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo - odbiorczego przedsiębiorstwa pn. K. w K., Sp. z o.o., której ocenę pod względem jej zgodności z prawem mógł przeprowadzić jedynie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Minister wskazał, że pismem z dnia 17 czerwca 1998 r. kurator K., Sp. z o.o. wystąpił do Ministra Gospodarki z wnioskiem o przyznanie odszkodowania, wywodząc skutek odszkodowawczy z następstwa wydania z rażącym naruszeniem prawa decyzji Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] marca i [...] sierpnia 1950 r. Minister Gospodarki nie dopatrując się powstania szkody będącej następstwem stwierdzonych przez niego indywidualnych aktów nacjonalizacyjnych, decyzją z dnia [...] listopada 1998 r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 160 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, odmówił przyznania odszkodowania. Stosownie do zawartego w tej decyzji pouczenia - strona niezadowolona z takiego rozstrzygnięcia mogła zgodnie z ówcześnie obowiązującą normą art. 160 § 5 Kpa, wystąpić z powództwem przeciwko Skarbowi Państwa - Ministrowi Gospodarki do sądu powszechnego, w celu dalszego dochodzenia swoich roszczeń. Rozstrzygnięcie to nie było przez spółkę kwestionowane przed sądem. Minister podkreślił, że pomimo zapadłego w niniejszej sprawie wskazanego wyżej ostatecznego rozstrzygnięcia, K. sp. z o.o. z siedzibą w K., zastępowana przez adwokata M. P. wskazując jako podstawę swojego wystąpienia wydane w odniesieniu do przedmiotowego przedsiębiorstwa indywidualne akty nacjonalizacyjne, tj. zarządzenie Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] marca 1950 r., orzeczenie tego Ministra z dnia [...] sierpnia 1950 r. oraz orzeczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] stycznia 1958 r., których nieważność została stwierdzona na mocy "nieważnościowych" decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 1997 r. i Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 1999 r., wystąpiła z kolejnym wnioskiem do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o przyznanie odszkodowania. Wniosek ten następnie został w całości przekazany Ministrowi Gospodarki do rozparzenia wg właściwości. Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się na dyspozycję art. 16 § 1 Kpa, która przewiduje zasadę trwałości decyzji administracyjnych, a zgodnie z nią decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Konsekwencją tak rozumianej zasady trwałości jest domniemanie mocy obowiązywania decyzji ostatecznej oraz zakończenie sprawy w postępowaniu administracyjnym decyzją ostateczną. Oznacza to niedopuszczalność żądania powtórnego rozpatrzenia sprawy już rozstrzygniętej decyzją, a także niedopuszczalność jej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia inną decyzją przez organ który wydał uprzednio decyzję ostateczną, albo przez inny organ. Minister podkreślił, że organ rozpoznający sprawę związany jest trybem i treścią wniosku, tym bardziej, że skarżącą spółkę reprezentuje w mniejszym postępowaniu profesjonalny pełnomocnik. Zgodnie z art. 61 § 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku wszczęcia postępowania na wniosek uprawnionej strony, obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Tym samym, zdaniem Ministra organ jest związany tym żądaniem. Mając powyższe na uwadze Minister Gospodarki zauważył, że spółka we wniosku z dnia 9 czerwca 2002 r. wystąpiła o wypłatę odszkodowania w zakresie poniesionej straty (damnum emergens) -w łącznej wysokości 9.590310,70 zł oraz utraconych korzyści (lucrum cesans) do których spółka zaliczyła utracone pożytki w postaci wydobytego w okresie 36 lat surowca gliny oraz bezumownego korzystania z nieruchomości wchodzących w skład przedsiębiorstwa. Łączna suma roszczeń odszkodowawczych we wniosku wyniosła 46.251502,70 zł. Skarb Państwa reprezentowany przez Ministra Gospodarki, stosownie do wskazanej powyżej wykładni prawa został związany tym wnioskiem w zakresie, w jakim został on sformułowany i z tego też względu nie mógł wykroczyć poza jego zakres. Organ stwierdził, że wszelkie rozważania dotyczące kwestii zmiany wcześniejszej - ostatecznej decyzji odszkodowawczej - nie mogą być przedmiotem rozważań organu, gdyż nie są one przedmiotem tego postępowania. Ewentualna ocena czy zachodzą przesłanki do zmiany decyzji odszkodowawczej, może być dokonana w odrębnym postępowaniu nadzwyczajnym, po złożeniu przez stronę wniosku w tym przedmiocie. Minister Gospodarki wskazał, że przed kolejnym wystąpieniem przez K. sp. z o.o. z siedzibą w K. w dniu 9 czerwca 2002 r. w sprawie przyznania odszkodowania, w obrocie prawnym istniała już ostateczna decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 1998 r. znak: [...] wydana na podstawie art. 160 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, odmawiająca przyznania odszkodowania na rzecz ww. spółki z tytułu wydania wadliwych decyzji przez Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] marca i [...] sierpnia 1950 r., a których nieważność została stwierdzona na podstawie decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 1997r.. Mając przy tym na uwadze, iż zarówno wniosek odszkodowawczy z dnia 17 czerwca 1997r., jak i 9 czerwca 2002 r. wywodzą swoje skutki odszkodowawcze z tytułu uznania za nieważne ww. indywidualnych aktów administracyjnych Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] marca i [...] sierpnia 1950 r., to w omawianej sytuacji zachodzi przyczyna umorzenia postępowania, polegająca na bezprzedmiotowości postępowania, w sprawie przyznania odszkodowania, w zakresie wskazanym we wniosku, będącym uprzednio przedmiotem postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją ostateczną. W ocenie organu zgodnie z treścią art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Jedyną przesłanką umorzenia postępowania jest stwierdzenie jego bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 Kpa. Bezprzedmiotowość występuje min. w sytuacji, gdy żądanie dotyczy wydania przez ten sam organ następnej decyzji w sprawie rozstrzygniętej już ostateczną decyzją, która pozostaje w obrocie prawnym /zasada powagi rzeczy osądzonej — res iudicata. Ponadto Minister podniósł, że tego rodzaju żądanie jest niedopuszczalne, gdyż wydana w tych okolicznościach decyzja byłaby dotknięta wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Organ zauważył, że przed kolejnym wystąpieniem przez K. sp. z o.o. z siedzibą w K. w dniu 9 czerwca 2002 r. w sprawie przyznania odszkodowania, w obrocie prawnym istniała już ostateczna decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 1998 r., znak: [...], wydana na podstawie art. 160 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, odmawiająca przyznania odszkodowania na rzecz ww. spółki z tytułu wydania wadliwych decyzji przez Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] marca i [...] sierpnia 1950 r., a których nieważność została stwierdzona na podstawie decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 1997r. Zdaniem organu mając przy tym na uwadze, iż zarówno wniosek odszkodowawczy z dnia 17 czerwca 1997r., jak i 9 czerwca 2002 r. wywodzą swoje skutki odszkodowawcze z tytułu uznania za nieważne ww. indywidualnych aktów administracyjnych Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 24 marca i 24 sierpnia 1950 r. to w omawianej sytuacji zachodzi przyczyna umorzenia postępowania, polegająca na bezprzedmiotowości postępowania, w sprawie przyznania odszkodowania w zakresie wskazanym we wniosku, będącym uprzednio przedmiotem postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją ostateczną. Zdaniem Ministra Gospodarki postępowanie w sprawie przyznania przez Ministra Gospodarki odszkodowania w następstwie stwierdzenia przez tego Ministra w decyzji z dnia [...] czerwca 1997 r., znak: [...] nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] marca 1950 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn. K. w K., ul. [...] oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1950 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa: K. w K., ul. [...], jest prawnie niedopuszczalne. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. Sp. z o.o, z siedzibą w K., wnosząc o uchylenie tej decyzji. Skarżąca zarzuca naruszenie norm postępowania t.j. art. 16 kpa, 105, 145 i nast., 154 i nast. Kpa i to w ten sposób, iż skarżona decyzja utrzymuje w mocy orzeczenie organu umarzającego postępowanie o przyznanie odszkodowania pomimo, iż postępowanie to nie było bezprzedmiotowe. Ustosunkowując się do rozważań sformułowanych w uzasadnieniu skarżonej decyzji skarżąca wskazała, iż decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku podstawą prawną stanowi przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi stronami. Prawomocność oznacza więc iż dwie sprawy można uznać za tożsame jeśli istnieje identyczność następujących elementów: 1) podmiotów, których sprawa dotyczy - z wyjątkiem sytuacji gdy w miejsce strony wchodzą jej następcy prawni bądź też zmienia się organ właściwy dla rozstrzygnięcia danej sprawy, 2)przedmiotu postępowania — co oznacza tożsamość podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Zdaniem skarżącej w rozpoznawanej sprawie tożsamość podmiotów, zbieżność podstawy prawnej jak i w zasadzie treści żądania strony w postępowaniach wszczętych wnioskiem z 17 czerwca 1998 roku oraz wnioskiem z dnia 9 czerwca 2002 roku jest oczywista. Jednakże, w ocenie Spółki, jedynie na podstawie tychże elementów nie jest możliwe stwierdzenie tożsamości w/w spraw. W przedmiotowych sprawach nie występuje tożsamość podstawy faktycznej. Bezspornym i oczywistym jest bowiem okoliczność wydania orzeczenia stwierdzającego nieważność orzeczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] stycznia 1958 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo - odbiorczego dopiero po wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 1998 r. Skarżąca wywodziła, że nastąpiła więc istotna zmiana stanu faktycznego i to co do faktów o charakterze prawotwórczym. Skarżąca zaznaczyła, iż w sferze prawa administracyjnego prawomocność materialna nie może być jednak rozumiana jako bezwzględna trwałość aktu administracyjnego. Administracja publiczna sprawowana jest w interesie publicznym i polega nie tylko na stosowaniu prawa, ale także na realizacji pewnej polityki administracyjnej. Uchylenie lub zmiana ostatecznej prawidłowej decyzji uzasadniona może być zmiennością stosunków społeczno-gospodarczych zmianą okoliczności faktycznych czy też zmianą przepisów prawa. Spółka wywodziła, że w rozpoznawanej sprawie taka zmiana okoliczności faktycznych miała miejsce - w stosunku bowiem do stanu faktycznego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia decyzją z dnia [...] listopada 1998 roku obecny stan faktyczny różni się usunięciem z obrotu prawnego ostatniego z trzech nieważnych orzeczeń tj. orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] stycznia 1958 r. Skarżąca wskazała również, iż nie uzasadnione jest stanowisko organu, który jako właściwą drogę prawną wskazuje tryby nadzwyczajne wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie przytaczając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż decyzja narusza przepisy prawa. Kierując się powyższą regułą, sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 2009r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Całkowicie zasadny jest zarzut zawarty w skardze, a odnoszący się do naruszenia art. 105 k.p.a i art. 16 k.p.a. Zasadnie autor skargi podkreśla, że w sprawie o odszkodowanie rozpoznanej decyzją wydaną przez Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 1998r. nie można mówić o res iudicacie. Mylne jest stanowisko organu, iż brak jest przesłanek do merytorycznego rozpoznania sprawy, gdyż mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, albowiem sprawa została rozstrzygnięta poprzednio inną decyzją ostateczną. Minister Gospodarki rozpoznając sprawę pominął jednak fakt, iż aby mówić o instytucji res iudicaty, a w konsekwencji skutkami nieważności, zakreślonymi art. 156§1 pkt 3 k.p.a. musi istnieć tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejnymi decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość taka istnieje gdy występują w sprawie te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy ( por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H.B., s. 764). Zauważyć należy, co umknęło uwadze organu, że w decyzji z dnia [...] listopada 1998r. Minister Gospodarki odmówił przyznania odszkodowania argumentując, iż proces legalności decyzji nacjonalizacyjnych nie został zakończony, albowiem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie zakończył postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] stycznia 1958r. Minister stwierdził wówczas, że skoro proces oceny legalności decyzji nacjonalizacyjnych nie został zakończony, w rezultacie czego nie powstała podstawa prawna do roszczenia odszkodowawczego w rozumieniu art. 160 k.p.a. W dacie złożenia kolejnego wniosku o odszkodowanie to jest w dniu 3 lipca 2002r. stan faktyczny sprawy zmienił się, albowiem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 1999r. stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] stycznia 1958r. W takiej sytuacji stwierdzić należy, że nie zmienił się zakres podmiotowy sprawy, ani też zakres przedmiotowy, ale z cała pewnością nastąpiła zmiana stanu faktycznego i to co do faktów o charakterze prawotwórczym ( por. NSA z dnia 10 czerwca 1994 r., II SA 1192/93, ONSA 1995, nr 2, poz. 83). Okoliczności powyższe jednoznacznie wskazują, że nie mamy do czynienia z tożsamością sprawy, a co za tym idzie nie można mówić, iż sprawa zostawała rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną ( art. 156§1 pkt 3 k.p.a.). Postępowanie w sprawie nie było więc bezprzedmiotowe, a co za tym idzie nie zachodziła przesłanka umorzenia postępowania w myśl art. 105§1 k.p.a. Niezasadne więc było powołanie się przez organ na zasadę trwałości decyzji wyrażoną w art. 16 k.p.a. Na marginesie zauważyć należy, że skarżąca nie wyjaśniła w sposób wyraźny na czym miałoby polegać naruszenia art. 145 k.p.a i 154 k.p.a., skoro faktycznie przepisy te nie miały w sprawie zastosowania, a strona nie domagała się ani wznowienia postępowania, ani też jej zmiany w trybie nadzwyczajny uregulowanym art. 154 k.p.a., a składała nowy wniosek o odszkodowanie. Przy ponownym rozparzeniu sprawy organ winien mieć na względzie powyższe zapatrywania prawne i rozpoznać sprawę merytorycznie. Przedstawione wyżej naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145§1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 powołanej wyżej ustawy.