IV SA/Wa 1685/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, asesor WSA Wojciech Białogłowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Karolina Jóźwik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2024 r. sprawy ze skarg K.Z., M.K., M.G., L.G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 czerwca 2023 r. nr 493/O/2023 w przedmiocie zwrotu udziałów nieruchomości oraz zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej K.Z. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej M.K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego M.G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 5. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego L.G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I 1. W dniu 12 lipca 2023 r. (data stempla pocztowego) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – za pośrednictwem Wojewody Mazowieckiego – skargi na decyzję wskazanego organu z 9 czerwca 2023 r. (nr 493/O/2023) wnieśli: a) K. Z. – skarga została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wa 1685/23, b) L. G. – skarga została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wa 1686/23, c) M. G. – skarga została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wa 1687/23, d) M. K. – skarga została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wa 1688/23. 2. Skargi zostały wniesione w związku z następującym stanem faktycznym: 2.1. Decyzją z [...] kwietnia 2023 r. (nr [...]) Prezydent Miasta O., podstawie art. 136 ust 3, art. 137, art. 138 ust. 2, art. 139, art. 140, art 142, art. 216 ust. 2 pkt 3 i art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, ze zm.; dalej: u.g.n.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.; dalej: k.p.a.), orzekł: – w punkcie 1 – o zwrocie na rzecz K. Z. udziału wynoszącego 3/24 w niezabudowanej nieruchomości położonej w O. w rejonie ulicy C., oznaczonej numerem geodezyjnym [...] o pow. 3,3465 ha, wykupionej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z [...] grudnia 1988 r. (Rep. [...]); – w punkcie 2 – o zwrocie na rzecz: M. G. udziału wynoszącego 1/24, L. G. udziału wynoszącego 1/24, M. K. udziału wynoszącego 1/24 w niezabudowanej nieruchomości położonej w O. w rejonie ulicy C., oznaczonej numerem geodezyjnym [...] o pow. 3,3465 ha, wykupionej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z [...] grudnia 1988 r. (Rep. [...]); – w punkcie 3 – o zwrocie 3/24 części zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przez K. Z. na rzecz Skarbu Państwa w kwocie 101 842,50 zł; – w punkcie 4 – o zwrocie 1/24 części zwaloryzowanego odszkodowania z nieruchomości przez M. G. na rzecz Skarbu Państwa w kwocie 33 947,50 zł; – w punkcie 5 – o zwrocie 1/24 części zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przez L. G. na rzecz Skarbu Państwa w kwocie 33 947,50 zł; – w punkcie 6 – o zwrocie 1/24 części zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przez M. K. na rzecz Skarbu Państwa w kwocie 33 947,50 zł; – w punkcie 7 – o ustaleniu terminu zwrotu wskazanych w punktach 3, 4, 5 i 6 kwot na czternaście dni od dnia, w którym przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna; – w punkcie 8 – o zastosowaniu odpowiednio przepisów Kodeksu cywilnego do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności określonych w punktach 3, 4, 5 i 6 przedmiotowej decyzji; – w punkcie 9 – o zwrocie nieruchomości w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. 2.2. Jednobrzmiące odwołania od powyższej decyzji wnieśli wszyscy skarżący, którzy zarzucili temu rozstrzygnięciu obrazę: 1) art. 104 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a. "poprzez brak rozstrzygnięcia/odniesienia się do wskazań i oświadczeń następców prawnych właścicieli nieruchomości wywłaszczonej dot. w szczególności zarzutu braku wypłacenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz braku ustalenia sposobu, zakresu oraz podstawy prawnej (łub jej braku) do korzystania z wywłaszczonej nieruchomości przez właściciela/użytkownika/ posiadacza nieruchomości o adresie administracyjnym ul. C. w O., który na wywłaszczonej nieruchomości poczynił naniesienia w postaci budynków drewnianych, jak też korzysta z przechodu i przejazdu przez nieruchomość wywłaszczoną, zaś organ nie wezwał danej osoby do udziału w sprawie, organ nie ustalił też podstaw prawnych (lub braku tych podstaw) do korzystania danej osoby z wywłaszczonej nieruchomości"; 2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. "poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, naruszenia reguł swobodnej oceny dowodów w postępowaniu przeprowadzonych, przejawiających się w szczególności brakiem ustalenia wypłacenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość właścicielom lub następcom prawnym właścicieli nieruchomości wywłaszczonej; brakiem ustalenia sposobu, zakresu oraz podstawy prawnej (lub jej braku) do korzystania z wywłaszczonej nieruchomości przez właściciela/użytkownika/posiadacza nieruchomości o adresie administracyjnym ul. C. w O., który na wywłaszczonej nieruchomości poczynił naniesienia w postaci budynków drewnianych, jak też korzysta z przechodu i przejazdu przez nieruchomość wywłaszczoną, zaś organ nie ustalił też podstaw prawnych (lub braku tych podstaw) do korzystania danej osoby z wywłaszczonej nieruchomości; przyjęciu za wiarygodny sporządzony w sprawie operat szacunkowy w sytuacji, kiedy zawiera on niezgodne z prawem założenia dotyczące waloryzacji wartości wywłaszczonej nieruchomości co wprost wpływa na nieprawidłowe określnie jej wartości; które to działania w konsekwencji doprowadziły także do niezgodnego z prawem orzeczenia obowiązku zwrotu przez następców prawnych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości zwaloryzowanego odszkodowania"; 3) art. 136 ust. 3, art. 137, art. 138 i art. 140 u.g.n. "poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości/udziału w wywłaszczonej nieruchomości jest zwrot zwaloryzowanego odszkodowania w sytuacji, kiedy dokonanie wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie tylko nie zostało wykazane/udowodnione, ale wręcz w okolicznościach danej sprawy uprawdopodobniona została okoliczność braku wypłaty danego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, co jednocześnie automatycznie wyklucza możliwość zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w sytuacji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości/udziału w wywłaszczonej nieruchomości (w takich okolicznościach traci bowiem sens i znaczenie słowa »zwrócić«), a co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy". 2.3. Decyzją z 9 czerwca 2023 r. (nr 493/O/2023) Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 9a, art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., utrzymał zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy, uznawszy ją za zgodną z prawem. 3. W jednobrzmiących skargach na decyzję Wojewody Mazowieckiego skarżący zarzucili temu rozstrzygnięciu: 1) naruszenie art. 140 u.g.n. "poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że w przypadku orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i konieczności zwrotu ustalonego odszkodowania, prawo nie nakłada na organ obowiązku wykazania, że do wypłaty ustalonego odszkodowania rzeczywiście doszło; 2) naruszenie art. 140 i art. 136 ust. 3 zdanie drugie u.g.n. "poprzez jego błędną wykładnię i orzeczenie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania wywłaszczoną nieruchomość, podczas gdy zwrot nie doszło do jego faktycznego wypłacenia"; 3) naruszenie art. 139 u.g.n. "poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu z jednej strony stanu faktycznego nieruchomość z dnia zwrotu (brak uwzględnienia faktycznych obciążeń nieruchomości osób trzecich (opisanych szczegółowo w uzasadnieniu) jak też uznaniu, że istnienie potencjalnych praw osób trzecich do nieruchomości (opisanych szczegółowo w uzasadnieniu) i podnoszeniem tych okoliczności przez skarżących jest żądaniem skarżących w przedmiocie restytucji stanu faktycznego zwracanej nieruchomości sprzed wywłaszczenia – nic bardziej mylnego, skarżący takiego skarżący żądań restytucji stanu faktycznego nieruchomości sprzed wywłaszczenia nie podnoszą, wnoszą jedynie o prawidłowe ustalenia stanu faktycznego nieruchomości z dnia zwrotu, w tym uwzględnienie praw osób trzecich i wpływu tych pra na wartość zwracanej nieruchomości" (pisownia oryginalna); 4) "błąd w ustaleniach faktycznych, polegający w szczególności na błędnym ustaleniu rzeczywistego stanu zwracanej nieruchomości, który to stan wprost wpływa na zmniejszenie aktualnej wartości nieruchomości; skutkujący nieprawidłowym ustaleniem rzeczywistej wartości wywłaszczonej i zwracanej nieruchomości, poprzez nie wzięcie pod uwagę utraty jej wartości spowodowanej wycięciem rosnącego na niej w chwili wywłaszczenia lasu pod budowę kolektora burzowego, a za który to las nigdy nie zostało ustalone i wypłacone odszkodowanie; poprzez zakwalifikowanie wybudowanej przez organ publiczny pętli autobusowej jako nakładu zwiększającego wartość nieruchomości, podczas gdy w rzeczywistości struktura ta obniża wartość gruntu; a także poprzez całkowite zignorowanie faktycznego korzystania z nieruchomości przez osoby trzecie i praw osób trzecich wynikających z faktycznego korzystania z zwracanej nieruchomości, w tym w szczególności możliwości wystąpienia przez osoby trzecie z roszczeniami o nabycie przez zasiedzenie własności części zwracanej nieruchomości (i to z datą wstecz bo najprawdopodobniej już z rokiem 2018 i następnymi) lub służebności przechodu i przejazdu przez zwracaną nieruchomość, a które to potencjalne roszczenia również znaczącą zmniejsza faktyczną wartość zwracanej nieruchomości". W konkluzjach swoich skarg skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta O. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Ponadto skarżący wnieśli o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. 4. W odpowiedziach na powyższe skargi, zawartych w pismach procesowych z 2 sierpnia 2022 r., Wojewoda Mazowiecki wniósł o ich oddalenie. 5. Postanowieniami z 12 marca 2024 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1685/23, IV SA/Wa 1686/23, IV SA/Wa 1687/23 oraz IV SA/Wa 1688/23) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył wszystkie skargi do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt IV SA/Wa 1685/23. II Na rozprawę w dniu 16 maja 2024 r. stawił się pełnomocnik skarżących – radca prawny M. K., który wyjaśnił, że punkt 4 petitum skarg dotyczy naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponadto wniósł on o zasądzenie na rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. III Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone w art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a skonkretyzowane m.in. w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm.) oraz art. 3 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. 2. W ocenie Sądu część zarzutów wniesionych skargo okazała się zasadna. 3. Zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta O. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa. 3.1. U podstaw sporu prawnego zainicjowanego wniesieniem skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 9 czerwca 2023 r. – w ocenie Sądu – legła niewłaściwa wykładania art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, ze zm.; dalej: u.g.n.) w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 91 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492; dalej: ustawa z 2003 r.). Ustawa z 2003 r. weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. Do dnia wejścia w życie tegoż aktu normatywnego art. 140 ust. 1 u.g.n. stanowił, co następuje: "W razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, wypłacone odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Zwrotowi podlegają również kwoty potrącone z odszkodowania na spłatę zobowiązań wobec Skarbu Państwa lub wobec jednostki samorządu terytorialnego". Z dniem 22 września 2004 r. art. 140 ust. 1 u.g.n. otrzymał zaś brzmienie następujące: "W razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w drodze decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania". Z porównania treści wskazanych przepisów wynika zatem, że poprzednie brzmienie art. 140 ust. 1 u.g.n. stanowiło o "odszkodowaniu wypłaconym", a obecnie w art. 140 ust. 1 tej ustawy mowa jest o zwrocie "odszkodowania ustalonego w drodze decyzji". 3.2. W ślad za stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, przedstawionym w uzasadnieniu do prawomocnego wyroku z 27 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 362/08 (Legalis), a które zostało podtrzymane przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z 7 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1499/08 (Legalis), a także zostało podzielone w orzecznictwie przez – tytułem przykładu – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu do prawomocnego wyroku z 24 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 409/10 (Legalis), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu do prawomocnego wyroku z 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II Sa/Lu 595/13 (Legalis) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu do prawomocnego wyroku z 24 maja z 10 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 739/17 (Legalis) i Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 820/18 (Legalis), należy zwrócić uwagę, że literalne brzmienie obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji art. 140 ust. 1 u.g.n. zdawałoby się wskazywać, iż dokonana przez ustawę z 2003 r. nowelizacja u.g.n. diametralnie zmienia sytuację osób ubiegających się o zwrot nieruchomości, stawiając je tym samym w gorszym położeniu prawnym, niźli osoby ubiegające się o tenże zwrot w okresie poprzedzającym wejście w życie ustawy z 2003 r. Bez znaczenia pozostaje bowiem okoliczność wypłacenia odszkodowania, wystarcza sam fakt ustalania tego odszkodowania w drodze decyzji, który pociąga za sobą konieczność zwrotu takiego odszkodowania. Niemniej jednak przeciwko przyjęciu takiej wykładni analizowanej normy przemawia treść art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa; należy przy tym mieć na względzie, że art. 140 ust. 1 u.g.n. – jako jednostka redakcyjna ustawy zwykłej – stanowi konkretyzację, dalsze rozwinięcie ogólnych unormowań zawartych w ustawie zasadniczej, w zakresie ochrony prawa własności i związanej z nim instytucji wywłaszczenia. Artykuł 21 Konstytucji stanowi, co następuje: "1. Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. 2. Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem". Z zacytowanego przepisu wynika zatem, że wywłaszczenie ma charakter wyjątkowy i musi być usprawiedliwione ważnymi powodami. Owym ważnym powodem może być jedynie cel publiczny (zaspokojenie potrzeb publicznych). Jednocześnie wywłaszczenie musi nastąpić za "słusznym odszkodowaniem". Odszkodowanie to zaś musi zostać wypłacone (wydane) bez nieuzasadnionej zwłoki dotychczasowemu właścicielowi albo jego spadkobiercom (por. np. P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 34-35). Konkretyzacja tych ogólnych konstytucyjnych założeń instytucji wywłaszczenia znajduje swój wyraz w przepisach rozdziałów 4 i 5 działu III u.g.n. Zgodnie z art. 112 ust. 2 i 3 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości – przy czym może być ono dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości. Jednocześnie, stosownie do art. 128 ust. 1 u.g.n., wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej, odpowiadającym wartości tych praw. Konieczność wypłacenia odszkodowania wynika przy tym z samej istoty instytucji wywłaszczenia opartej na wzajemności świadczeń dwu podmiotów: podmiotu wywłaszczonego i podmiotu publicznoprawnego, na rzecz którego wywłaszczenie następuje z uwagi na konieczność realizacji celu publicznego (Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego). Mienie prywatne staje się zatem mieniem publicznym, zaś wypłacone odszkodowanie wypełniać ma uszczerbek w majątku podmiotu wywłaszczanego i pozwolić mu na odtworzenie rzeczy przejętej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego poprzez choćby nabycie nieruchomości podobnej do wywłaszczonej pod względem położenia, rodzaju i wyposażenia (por. M.K. Drab, Ochrona właściciela wywłaszczanej nieruchomości jako przejaw realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego, [w:] Jednostka w demokratycznym państwie prawa, red. J. Filipek, Bielsko-Biała 2003, s. 180). Tak rozumiana wzajemność świadczeń dwóch podmiotów: podmiotu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości i podmiotu wywłaszczonego, siłą rzeczy legła także u podstaw instytucji zwrotu nieruchomości w przypadku niezrealizowania celu wywłaszczenia, o której mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. Nie ulega przy tym wątpliwości, że instytucja zwrotu nieruchomości w trybie tego przepisu, podobnie jak instytucja wywłaszczenia, służy ochronie prawa własności w rozumieniu przyjętym przez ustrojodawcę w art. 21 Konstytucji. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 u.g.n. stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej, stosownie do treści art. 140 u.g.n. W świetle wskazanego przepisu warunkiem zwrotu nieruchomości jest zatem niewykorzystanie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia (zbędność nieruchomości), a ponadto zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej. Zbędności nieruchomości odpowiada zatem chęć jej odzyskania przez dotychczasowego właściciela, zwrotowi zaś nieruchomości uprzednio wydanej podmiotowi, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie, odpowiada zwrot ustalonego wprawdzie w decyzji, lecz uzyskanego (wypłaconego) odszkodowania. Tak ujmowaną wzajemność świadczeń – wpisującą się w istotę zarówno instytucji wywłaszczenia, jak i będącą jej odwrotnością instytucję zwrotu nieruchomości, w przypadku braku wykorzystania nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu – należy mieć na względzie przy ustalaniu sensu znaczeniowego normy zawartej w art. 140 ust. 1 u.g.n. (w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 91 ustawy z 2003 r.), która – jak już wyżej podkreślono – konkretyzuje normę zawartą w art. 21 Konstytucji, a której dalsze dopełnienie znajduje wyraz w art. 64 ustawy zasadniczej (uzupełniająco zob.: K. Zaradkiewicz, Instytucjonalizacja wolności majątkowej. Koncepcja prawa podstawowego własności i jej urzeczywistnienie w prawie prywatnym, Warszawa 2013, s. 207; S. Jarosz-Żukowska, Gwarancja ochrony własności i innych praw majątkowych, [w:] Realizacja i ochrona konstytucyjnych wolności i praw jednostki w polskim porządku prawnym, red. M. Jabłoński, Wrocław 2014, s. 533; K. Zaradkiewicz, [w:] Konstytucja RP. Komentarz, t. 1, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 1458). Jednocześnie za przyjęciem takiej wykładni art. 140 ust. 1 u.g.n. przemawia także wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasada równego traktowania obywateli – w tym przypadku dotychczasowych właścicieli nieruchomości, która w analizowanej sprawie niewątpliwie koresponduje z powołanym art. 64 ust. 2 Konstytucji, stanowiącym o zapewnieniu równej dla wszystkich ochrony własności. Ponadto na s. 80 uzasadnienia do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw z 12 marca 2003 r. (Sejm RP IV kad., druk sejmowy nr 1421) wyraźnie podkreślono, że sprawa zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oraz rozliczeń z tego tytułu, jako mająca duży "wydźwięk" społeczny, wymaga szczegółowych i jednoznacznych uregulowań, dotyczy bowiem konstytucyjnej ochrony prawa własności. Tak kształtująca się intencja ustawodawcy niewątpliwie przemawia również za prawidłowością przyjętej powyżej wykładni normy zawartej w art. 140 ust. 1 u.g.n. 3.3. W świetle powyższych uwag – w ocenie Sądu – stwierdzić należy, że organy obu instancji, nakazując skarżącym zwrot zwaloryzowanej kwoty ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, dokonały błędnej wykładni art. 140 ust. 1 u.g.n., polegającej na przyjęciu, iż zmiana treści art. 140 ust. 1 u.g.n. przekłada się na brak podstaw do badania przez organ prowadzący postępowanie, czy odszkodowanie zostało wywłaszczanemu rzeczywiście wypłacone. W świetle przedłożonych Sądowi akt administracyjnych – co należy szczególnie podkreślić – nie ma żadnego dowodu wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Ani Prezydent Miasta O. ani Wojewoda Mazowiecki, wbrew kardynalnej zasadzie prawa ei incumbit probatio, qui dicit, non ei, qui qui negat (zob. Iustiniani Augusti Digesta seu Pandectae 22, 3, 2) nie udowodnili, że doszło wypłaty odszkodowania. Stosownie zaś do zasady praesumitur ignorantia, ubi scientia non probatur (zob. Liber sextus decretalium Bonifatii VIII 5, 13, 47) sama okoliczność, iż "[n]ie znaleziono dokumentów, które mogłyby sugerować, że byłym współwłaścicielom działki oznaczonej numerem [...] nie wypłacono odszkodowania" (s. 2 pisma Prezydenta Miasta O. z [...] maja 2023 r., nr [...], stanowiącego wyjaśnienie tego organu dla Wojewody Mazowieckiego odnośnie do wniesionych odwołań od jego decyzji z [...] kwietnia 2023 r.) – przy jednoczesnym braku jakichkolwiek dowodów, że do wypłaty tego odszkodowania doszło – nie może być podstawą domniemywania, iż wywłaszczeni właściciele otrzymali odszkodowanie; stanowi to w tym przypadku także naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 8 § 1, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 572). W tym stanie rzeczy – mając na względzie fakt, że Konstytucja jest najwyższym prawem (art. 8 ust. 1), i wszystkie organy władzy publicznej mają obowiązek uwzględnienia jej postanowień przy władczym rozstrzyganiu o prawach, wolnościach i obowiązkach jednostki (por. np.: orzeczenie Zgromadzenia Ogólnego SN z 16 lutego 1924 r., sygn. akt Z.S. 69/23, Zb. Orz. Zgr. Ogóln. SN r. 1922, 1923, 1924 i 1925, cz. II, poz. 17; uchwała SN z 20 czerwca 2000 r., sygn. akt I KZP 14/00, OSNKW 2000, nr 7-8, poz. 59; wyrok pełnego składu TK z 28 listopada 2001 r., sygn. akt K 36/01, OTK ZU 2001, nr 8, poz. 255; postanowienie TK z 14 listopada 2017 r., sygn. akt P 13/17, OTK ZU 2017, seria A, poz. 82; wyrok pełnego składu TK z 25 września 2019 r., sygn. akt SK 31/16, OTK ZU 2019, seria A, poz. 53) – interpretacji art. 140 ust. 1 u.g.n. dokonywać należy z poszanowaniem praw podmiotowych jednostki, do jakich niewątpliwie należy prawo własności, którego obowiązek ochrony wprowadza ustrojodawca w art. 21 oraz art. 64 Konstytucji. Ochrona ta przejawiać się powinna nie tylko w zwrocie nieruchomości właścicielowi w przypadku jej niewykorzystania na cele publiczne wskazane w decyzji o wywłaszczeniu, ale także w braku kierowania roszczeń o zwrot niewypłaconych odszkodowań względem dotychczasowych właścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych. W przeciwnym razie wskazane powyżej normy konstytucyjne, spoczywające u podstaw wykładni art. 140 ust. 1 u.g.n., tworzyłyby jedynie iluzję ochrony prawa własności. Ergo – wystąpiłby brak wzajemności świadczeń podmiotu wywłaszczanego i podmiotu, na rzecz którego wywłaszczenie nastąpiło, co jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym. 3.4. W tym stanie rzeczy – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a – należało orzec, jak w punkcie 1 sentencji. 4. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta O., stosownie do art. 153 p.p.s.a., rozważy wszystkie elementy stanu faktycznego i prawnego sprawy w kontekście przesłanek określonych w art. 140 ust. 1 u.g.n. – z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku w zakresie wykładni wskazanego przepisu i treści powołanych wyżej przepisów Konstytucji, mając na względzie, że brak dowodów świadczących o wypłacie odszkodowania wywłaszczanym właścicielom uniemożliwia wydanie decyzji, w której orzeka się o zwrocie zwaloryzowanej kwoty odszkodowania. 5. Rozstrzygniecie o kosztach postępowania: – w punkcie 2 sentencji – wynika z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 pkt 1 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935; dalej: rozporządzenie z 2015 r.) oraz obejmuje zwrot uiszczonego wpisu (200 zł), zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) i zwrot kosztów wynagrodzenia pełnomocnika z wyboru w osobie radcy prawnego (480 zł); – w punkcie 3 sentencji – wynika z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 pkt 1 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia z 2015 r. oraz obejmuje zwrot uiszczonego wpisu (200 zł), zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) i zwrot kosztów wynagrodzenia pełnomocnika z wyboru w osobie radcy prawnego (480 zł); – w punkcie 4 sentencji – wynika z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 pkt 1 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia z 2015 r. oraz obejmuje zwrot uiszczonego wpisu (200 zł), zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) i zwrot kosztów wynagrodzenia pełnomocnika z wyboru w osobie radcy prawnego (480 zł); – w punkcie 5 sentencji – wynika z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 pkt 1 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia z 2015 r. oraz obejmuje zwrot uiszczonego wpisu (200 zł), zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) i zwrot kosztów wynagrodzenia pełnomocnika z wyboru w osobie radcy prawnego (480 zł).