IV SA/Wa 1686/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wygaszenia decyzji w sprawie pozwolenia na wytwarzanie odpadów oddala skargę J. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lutego 2017 r. o wygaśnięciu pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Stan sprawy przedstawia się następująco: Starosta [...] decyzją z [...] lutego 2017 r. wygasił z urzędu decyzję Starosty [...] z [...] września 2011 r. pozwolenie na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem odzysku, zbierania i transportu odpadów (zwaną dalej: "decyzją z 2011 r."), zmienioną decyzją z [...] lutego 2012 r., decyzją z [...] lipca 2012 r. oraz decyzją z [...] stycznia 2013 r. wydaną dla Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego "[...]" J. Z., [...] [...], [...] [...]. W uzasadnieniu decyzji Starosta [...] stwierdził, że decyzja z [...] września 2011 r. pozwalająca ww. podmiotowi na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem odzysku, zbierania i transportu odpadów, stała się w całości bezprzedmiotowa. Po pierwsze, kwestie uregulowane ww. decyzją zostały objęte nowymi decyzjami Starosty [...], tj.: 1) decyzją nr [...] z [...] września 2015 r. - stanowiącą pozwolenie na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zbierania i przetwarzania odpadów, dotyczące wytwarzania odpadów powstających w wyniku funkcjonowania instalacji do przetwarzania odpadów, przetwarzania odpadów w instalacji do produkcji paliwa alternatywnego, instalacji do przetwarzania odpadów budowlanych i gruzu, instalacji do przetwarzania odpadów wielkogabarytowych oraz zbierania odpadów; 2) decyzją nr [...] z [...] grudnia 2014 r. - stanowiącą zezwolenie na transport odpadów. Po drugie, przedmiotowa decyzja wygasła w części dotyczącej instalacji wymagającej pozwolenia zintegrowanego. Kontrola przeprowadzona przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wykazała bowiem, że przedmiotowy podmiot użytkuje bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego instalację do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, podczas gdy instalacja ta jest objęta obowiązkiem posiadania pozwolenia zintegrowanego, zaś termin uzyskania takiego pozwolenia minął z dniem 1 lipca 2015 r. Od powyższej decyzji odwołała się J. Z. prowadząca Przedsiębiorstwo P.P.H.U. "[...]" J Z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] kwietnia 2018 r. utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lutego 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji organ pierwszej instancji stanowił art. 193 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska [(Dz.U. z 2017 r., poz. 519) – dalej w skrócie: "P.o.ś."] i przytoczył jego treść. Następnie podzielił twierdzenie organu pierwszej instancji, że należało w całości wygasić decyzję tego organu z 2011 r., albowiem w części dotyczącej konieczności uzyskania pozwolenia zintegrowanego decyzja ta wygasła z chwilą upływu terminu na uzyskanie pozwolenia zintegrowanego, a w pozostałej części stała się bezprzedmiotowa z uwagi na fakt uregulowania pozostałych kwestii innymi decyzjami sektorowymi, wydanymi przez Starostę [...]. Bezprzedmiotowość pozwolenia jest przesłanką orzeczenia o jego wygaśnięciu, wskazaną przez ustawodawcę w art. 193 ust. 1 pkt 2 P.o.ś. Z art. 193 ust. 3 P.o.ś. wynika, że o wygaśnięciu pozwolenia właściwy organ orzeka w formie decyzji. Innymi słowy, w sprawie nie ulega wątpliwości, że uzyskanie nowych pozwoleń, regulujących kwestie objęte wcześniejszą decyzją z 2011 r., powoduje bezprzedmiotowość ww. pozwolenia. Nadto pozwolenie z 2011 r. wygasło w części dotyczącej instalacji wymagającej pozwolenia zintegrowanego z chwilą upływu terminu, w którym prowadzący instalację powinien uzyskać pozwolenie zintegrowane, a zatem w tej sprawie z dniem 1 lipca 2015 r. Jak bowiem zasadnie wskazał organ pierwszej instancji, strona użytkuje instalację do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, która ze względu na moce przerobowe kwalifikuje się do instalacji wymienionych w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie instalacji mogących powodować zanieczyszczenia poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska w całości, jako instalacja w gospodarce odpadami do odzysku lub kombinacji odzysku i unieszkodliwiania o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę - co zgodnie z art. 201 ust. 1 P.o.ś., jest objęte obowiązkiem posiadania pozwolenia zintegrowanego. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie na gruncie art. 193 P.o.ś. wskazuje się, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji ma jedynie charakter deklaratoryjny. Potwierdza ona, że w wyniku wystąpienia wskazanych przesłanek decyzja przestała obowiązywać. Decyzja tego rodzaju wywołuje skutki prawne ex tunc, tzn. od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji, czyli od dnia, w którym decyzja stała się bezprzedmiotowa. Z kolei okoliczność, że przed Marszałkiem Województwa [...] toczyło się postępowanie o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla rzeczonej instalacji, zakończone wydaniem [...] grudnia 2016 r. decyzji, która następnie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie mogła być powodem zawieszenia postępowania prowadzonego w tej sprawie - jak twierdzi skarżąca w odwołaniu. Kwestia uzyskania prawomocności ww. ostatecznego rozstrzygnięcia Marszałka Województwa [...] nie stanowi bowiem zagadnienia wstępnego w sprawie. Jak wskazano wyżej, pozwolenie wygasa w części dotyczącej instalacji wymagającej pozwolenia zintegrowanego z chwilą upływu terminu, w którym prowadzący instalację powinien uzyskać pozwolenie zintegrowane, a zatem w tej sprawie z dniem 1 lipca 2015 r. Jedynie uzyskanie przez prowadzącego instalację pozwolenia zintegrowanego przed tym terminem wpłynęłoby na pozostawanie tej decyzji w obrocie prawnym. J. Z. w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2018 r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2017 r. i umorzenie postępowania w sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a. przez jego niezastosowanie mimo, iż zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowania oraz naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 193 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska przez jego zastosowanie mimo, iż brak było podstaw do jego zastosowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – w odpowiedzi na skargę – wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2018 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Tym samym – w wyniku analizy akt sprawy i treści wyżej wymienionej decyzji – Sąd nie stwierdził naruszenia przywołanych w zarzutach skargi naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i naruszenia art. 193 ust. 1 pkt 2 P.o.ś., które miało wpływ na wynik sprawy. Nadto i innych naruszeń, które Sąd byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. W ocenie Sądu w sprawie – wbrew twierdzeniu skarżącej - doszło do prawidłowego zastosowania art. 193 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3 P.o.ś. W myśl art. 193: - ust. 1 pkt 2 - pozwolenie wygasa, jeżeli podmiot przestał być prowadzącym instalację w rozumieniu ustawy, lub z innych powodów pozwolenie stało się bezprzedmiotowe, - ust. 2 – pozwolenia, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 2 i 4 (czyli na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza i na wytwarzanie odpadów), oraz pozwolenie wodnoprawne na pobór wód wygasają w części dotyczącej instalacji wymagającej pozwolenia zintegrowanego z chwilą upływu terminu, w którym prowadzący instalację powinien uzyskać pozwolenie zintegrowane, chyba że prowadzący instalację uzyskał pozwolenie zintegrowane przed tym terminem, - ust. 3 - organ właściwy do wydania pozwolenia stwierdza, w drodze decyzji, wygaśnięcie pozwolenia, jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 2-8. W ocenie Sądu organy rozstrzygające w sprawie doszły do prawidłowego uznania, że decyzję Starosty [...] z [...] września 2011 r. stanowiącą pozwolenie na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem odzysku, zbierania i transportu odpadów (zmienianą kolejno: decyzją z [...] lutego 2012 r., decyzję z [...] lipca 2012 r. i decyzją [...] stycznia 2013 r.) - należało wygasić, albowiem ww. pozwolenie stało się bezprzedmiotowe. Decyzją z [...] września 2011 r. udzielono przedsiębiorstwu skarżącej w puncie B – pozwolenia na wytwarzanie odpadów, w punkcie C – zezwolenia na odzysk odpadów, w puncie D – zezwolenia na zbieranie odpadów i w punkcie E – zezwolenia na transport odpadów. Decyzję wydano na czas oznaczony do dnia 31 sierpnia 2021 r. Z kolei decyzją z [...] grudnia 2014 r. zezwolono na transport odpadów i decyzją z [...] września 2015 r. udzielono pozwolenia na wytwarzanie odpadów (punkt I), zezwolenia na zbieranie odpadów (punkt III) i zezwolenia na przetwarzanie odpadów (punkt IV). Po uzyskaniu wyżej wymienionych - nowych pozwoleń, tj. decyzji z [...] grudnia 2014 r. regulującej kwestię objętą dotychczasowym punktem E decyzji z [...] września 2011 r. i decyzji z [...] września 2015 r. regulującej kwestie objęte dotychczasowymi punktami B, D i C decyzji z [...] września 2011 r., bez wątpienia doszło do sytuacji bezprzedmiotowości pozwoleń udzielonych decyzją z [...] września 2011 r. Co potwierdza zasadność rozstrzygnięcia organu odwoławczego w tym zakresie, tym samym zgodność z art. 193 ust. 1 pkt 2 P.o.ś. Nadto, stosownie do art. 181 ust. 1 pkt 4 P.o.ś., pozwolenie na wytwarzanie odpadów wygasa w części dotyczącej instalacji wymagającej pozwolenia zintegrowanego z chwilą upływu terminu, w którym prowadzący instalację powinien uzyskać pozwolenie zintegrowane, chyba że prowadzący instalację uzyskał pozwolenie zintegrowane przed tym terminem. Organ pierwszej instancji wskazał, że kontrola przedsiębiorstwa prowadzonego przez skarżącą wykazała, że użytkuje ono bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego instalację do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, która ze względu na moce przerobowe kwalifikuje się do instalacji wymienionych w punkcie 5.3 b załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie instalacji mogących powodować zanieczyszczenia poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska w całości, jako instalacja w gospodarce odpadami do odzysku lub kombinacji odzysku lub kombinacji odzysku i unieszkodliwiania o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę. Instalacja ta zgodnie z art. 201 ust. 1 P.o.ś. jest objęte obowiązkiem posiadania pozwolenia zintegrowanego. Termin uzyskania przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego w przypadku przedsiębiorstwa skarżącej minął z dniem 1 lipca 2015 r. Powyższe przełożyło się zatem na kolejną, wskazaną podstawę do wygaśnięcia decyzji - pozwolenia – z [...] września 2011 r. w części dotyczącej instalacji wymagającej pozwolenia zintegrowanego z chwilą upływu terminu, w którym prowadzący instalację powinien uzyskać takie pozwolenie, a zatem w sprawie z dniem 1 lipca 2015 r. Oznacza to, że jedynie uzyskanie przez prowadzącego instalację przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego przed wskazanym terminem miałoby istotne znaczenie w sprawie, co jednak nie nastąpiło. Okoliczność, że przed Marszałkiem Województwa [...] toczyło się postępowanie o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla takiej instalacji i zostało zakończone [...] grudnia 2016 r. – wydaniem przez Marszałka w pierwszej instancji decyzji, a następnie przez Ministra Środowiska - w postępowaniu odwoławczym - decyzji [...] kwietnia 2017 r., zaskarżonej z kolei - przez skarżącą - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie mogła być powodem, jak wywiedziono w skardze, do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Jak zasadnie stwierdził bowiem organ odwoławczy, kwestia uzyskania prawomocności rozstrzygnięcia w przedmiocie owego pozwolenia zintegrowanego nie mogła być uznana za zagadnienie wstępne dla przedmiotowego postępowania, gdyż decyzję – pozwolenie zintegrowane, na które powoływała się skarżąca wydano dopiero [...] grudnia 2016 r. Oznacza to, że skarżąca nie uzyskała pozwolenia zintegrowanego przed upływem 1 lipca 2015 r., czyli z chwilą upływu terminu, w którym powinna uzyskać pozwolenie zintegrowane. Nie zaszła zatem przesłanka uzyskania pozwolenia zintegrowanego przed ww. terminem. W konsekwencji rozpatrzenie kontrolowanej sprawy i wydanie decyzji nie zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (postępowania dotyczącego decyzji z [...] grudnia 2016 r.). Powyższe przekłada się na nietrafność zarzutu skargi, jakoby w sprawie doszło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Wobec zgodności z prawem zaskarżonej decyzji skarga nie została uwzględniona. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę. ----------------------- 6