IV SA/Wa 1688/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2007 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) czerwca 2007 r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego K. G. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. E. B. i A. B. wniosły do Prezydenta m.. W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie szczelnego zbiornika na ścieki (szamba) na działce ewidencyjnej nr (...) przy ul. (...) w W. w granicach oznaczonych linią ciągłą i literami ABCD na załączonej mapie w skali 1:500. Podały, iż w wyniku przeprowadzonej rozbudowy budynku mieszkalnego powstały dwa lokale posiadające odrębne, niezależne instalacje elektryczne, gazowe i wodne. Jedynie ścieki odprowadzane są do tego samego szamba, co w praktyce okazało się bardzo kłopotliwym dla obu rodzin rozwiązaniem. Prezydent m.. W. decyzją z (...) lutego 2007r. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W rozstrzygnięciu wskazał, iż linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji oznaczono linią ciągłą i literami ABCDA oraz literami ABC1D1A w liniach rozgraniczających ul. (...) na mapie stanowiącej załącznik graficzny nr 1, będący integralną częścią decyzji. W warunkach i wymaganiach dotyczących ochrony i kształtowania ładu przestrzennego organ podał, iż linię zabudowy określono zgodnie z ustawą z 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz przedstawiono w załączniku nr 1. Natomiast szczegółowe usytuowanie planowanego obiektu rozstrzygnięte zostanie na etapie pozwolenia na budowę. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w oparciu o art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na podstawie wniosków z analizy określone zostały warunki zabudowy w niniejszej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - po rozpoznaniu odwołania K. G. od powyższej decyzji - decyzją z (...) czerwca 2007r. utrzymało w mocy zaskarżony akt organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż jeżeli analiza zabudowy najbliższego terenu dopuszcza realizację inwestycji polegającej, jak w niniejszym przypadku, na budowie szamba szczelnego, to organ ma obowiązek wydać warunki zabudowy dla tej inwestycji. Jednocześnie zauważył, iż w decyzji wydanej na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalającej warunki zabudowy, nie można rozstrzygać kwestii technicznych planowanej inwestycji, a w szczególności nie można określać miejsca położenia realizowanego obiektu na terenie inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ustala jedynie warunki realizacji inwestycji, zastępując niejako plan zagospodarowania przestrzennego. Organ w tym postępowaniu może określić tylko ogólne warunki zabudowy, a sposób jej realizacji należy do organu właściwego w sprawach budowlanych, który na podstawie przepisów dotyczących prawa budowlanego, określa techniczne aspekty budowy, w tym położenie obiektu od granic działki. Określenie granic inwestycji należy do zainteresowanego inwestora, a nie do organu administracji publicznej. Dalej organ odwoławczy podał, iż nie zgadza się z twierdzeniem skarżącego, jakoby w decyzji ustalono linię dopuszczalnej zabudowy na odcinku "DA", albowiem linia ciągła na mapie będącej załącznikiem do decyzji organu pierwszej instancji wskazuje jedynie granice działki, na której wnioskodawczynie chcą postawić szambo. Identyfikacja tej linii z linią zabudowy jest niczym nieuzasadniona. K. G. w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z (...) czerwca 2007r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta m. W. z (...) lutego 2007r. oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zarzucił naruszenie art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 3, art. 54 pkt 2 lit. b i d, art. 59 ust. 1 i art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, iż w decyzji ustalającej warunki zabudowy organ może jedynie określić ogólne warunki, a sposób ich realizacji należy do organu właściwego w sprawach budowlanych, który na podstawie przepisów prawa budowlanego będzie określał techniczne aspekty budowy, w tym położenie obiektu od granic działki. Zaprzeczył twierdzeniom organu, iż ustalona w decyzji "linia dopuszczalnej zabudowy" wskazuje jedynie granice działki i identyfikacja tej linii z "linią zabudowy" jest nieuzasadniona. Zdaniem skarżącego organ winien dokonać analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy i analiza ta winna znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji. Z kolei usytuowanie szamba tuż przy granicy nieruchomości skarżącego narusza zasady prawa budowlanego, jak i przepisy o ochronie środowiska i zdrowia ludzi. Strona zauważyła także, iż uczestniczki postępowania (wnioskodawczynie) wystąpiły o ustalenie warunków zabudowy w toku niezakończonego postępowania o wyrażenie zgody na rozbudowę budynku mieszkalnego, jak również postępowania toczącego się z wniosku skarżącego o nakazanie rozbiórki istniejącego szamba, wybudowanego wbrew projektowi. Wnioskodawczynie poza miejscem dotychczasowego bezprawnie wybudowanego szamba, nie wskazały także innego miejsca planowanej inwestycji. Zdaniem skarżącego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy powinno ulec zawieszeniu do czasu zakończenia obu ww postępowań administracyjnych na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z (...) czerwca 2007r. i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta m. W., naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do uchylenia. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy - według normy art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ((Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm.) - dalej w skrócie: p.z.p.) jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych, a jednym z nich jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, o której stanowi punkt 5 cytowanego przepisu. Celem tejże zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zagospodarowanych już działek nowa inwestycja powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p., jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego na który inwestycja będzie oddziaływać) na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Warunki analizy, o które mowa w § 3 ust. 1, zwierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzna decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map, wyżej wymienionych (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). Przekładając powyższe na stan przedmiotowej sprawy - w ocenie Sądu -organy dopuściły się naruszenia wyżej wskazanych przepisów prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. I tak decyzja organu pierwszej instancji ustalająca warunki zabudowy zawiera następujące uchybienia: po pierwsze w części określającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wskazuje, iż linię zabudowy określono zgodnie z ustawą z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 204, poz. 2086, ze zm.) i rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430). Podczas gdy kwestie związane z wyznaczaniem linii zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§1 i § 4), po drugie wskazuje, iż nieprzekraczalną linię zabudowy określa załącznik nr 1 do decyzji. Tymczasem ów załącznik jest w ogóle jedynym załącznikiem decyzji, do tego określającym tylko granice terenu inwestycji objętego wnioskiem (linie rozgraniczające teren inwestycji), a nie linię zabudowy, o której mowa w ww rozporządzeniu, po trzecie w uzasadnieniu organ wskazuje, iż w oparciu o art. 53 ust. 3 ustawy o p.z.p. i § 3 ww rozporządzenia wykonawczego przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy p.z.p. Następnie na podstawie analizy określił warunki zabudowy omawianej inwestycji. Dodatkowo organ odwoławczy wywodzi, iż skoro analiza zabudowy najbliższego terenu dopuszcza realizację inwestycji polegającej, jak w niniejszym przypadku, na budowie szamba szczelnego, to organ ma obowiązek wydać warunki zabudowy dla tej inwestycji. Natomiast w aktach sprawy brak zarówno analizy tekstowej, jak i graficznej. Nadto na jej sporządzenie nie wskazuje również rozstrzygnięcie decyzji, bowiem mówi się w nim tylko o załączniku nr 1, którym jest mapa obrazująca granice terenu inwestycji, - po czwarte decyzja nie zawiera, jak słusznie podniósł skarżący, warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w którym to pojęciu - w ocenie Sądu - mieści się określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu inwestycji, czyli ogólne wskazanie położenia nowej zabudowy (np. że zabudowa będzie usytuowana w północno - zachodniej czy w północno - wschodniej części określonego terenu inwestycji), jako że szczegółowe usytuowanie planowanego obiektu leży w zakresie kompetencji organu wydającego pozwolenie na budowę. W rozpoznawanej sprawie chociażby określenie w decyzji położenia szamba miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jako że skarżący przez cały tok postępowania utrzymywał, iż szambo jest planowane od strony granicy jego działki, w miejscu istniejącego - według niego - nielegalnie usytuowanego szamba, zaś jedna z uczestniczek postępowania E. B. do protokołu rozprawy oświadczyła, iż planowane szambo ma być zlokalizowane zgodnie z wnioskiem po stronie przeciwnej w stosunku do działki skarżącego. Przedstawione twierdzenie uczestniczki nie znajduje oparcia w treści wniosku, a powołanej w nim mapy nie zawierają akta administracyjne sprawy. Z wniosku jedynie wynika, iż na terenie działki znajduje się budynek, podzielony na dwa lokale, mające odrębną infrastrukturę wodociągową, elektryczną oraz gazową, zaś wspólną kanalizacyjną i można przypuszczać, że wnioskodawczyniom chodzi o wybudowanie drugiego szamba, a istniejące jest tym w stosunku, do którego toczy się postępowanie o rozbiórkę. Są to więc tylko domniemania wymagające jednoznacznego wyjaśnienia przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ. Wskazane w decyzji organu pierwszej instancji uchybienia dowodzą naruszeniu przez ten organ wymienionych przepisów prawa materialnego, z którym wiąże się również naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., z racji niezebrania i nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, czyli niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z kolei wobec faktu niekonwalidowania wykazanych uchybień jakich dopuścił się organ pierwszej instancji, jak również nierozpoznania na nowo sprawy w wyniku wniesienia środka zaskarżenia, przez organ odwoławczy, należy wymienionemu organowi zarzucić także naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy zastosują się do oceny prawnej i wskazać sformułowanych w niniejszym orzeczeniu. Nadto wypowiedzą się w przedmiocie wniosku o zawieszenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, jeżeli takowy wniosek zostanie przez skarżącego złożony w toku postępowania. Mając na względzie powyższe Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 i 162 P.p.s.a. - orzekł jak w punkcie I i II sentencji wyroku. O kosztach postanowił w punkcie III na zasadzie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.