IV SA/Wa 1688/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2012 r. sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata K. B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. IV SA/Wa 1688/11 UZASADNIENIE Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [....].08.2011 r. Główny Geodeta Kraju ponownie utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...].03.2010 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [....] z dnia [...].02.2008 r., utrzymującego w mocy postanowienie Starosty S. z dnia [...].11.2007 r., odmawiające wydania zaświadczenia żądanej treści. Poprzednio wydane postanowienie z dnia [...].06.2010r., utrzymujące w mocy ową odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego w tej sprawie uchylił WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 31.01.2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1538/10. Uzasadniając swe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu Główny Geodeta Kraju wskazał, że postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...].02.2008 r., o stwierdzenie nieważności którego wnosiła K. M., podlegało już ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach co do jego zgodności z prawem (sygn. akt II SA/Ke 147/08). Wyrok tego Sądu oddalający skargę został wydany w dniu 16 maja 2008 r., a uprawomocnił się w dniu 17 czerwca 2008. W tej sytuacji, zdaniem Głównego Geodety Kraju, wszczęcie postępowania i dokonanie oceny przesłanek z art. 156 § 1 Kpa, czyli podstaw stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...], nie byłoby dopuszczalne, stanowiąc ingerencję w prawomocny wyrok WSA w Kielcach wiążący organ, w którym Sąd ten uznał zgodność kwestionowanego w trybie nieważnościowym postanowienia z obowiązującymi przepisami prawa. Sąd Administracyjny bada bowiem z urzędu również przesłanki nieważności. Organ naczelny zauważył nadto, mając na uwadze uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 07.12.2009 r. wydaną w sprawie o s. akt I OPS 6/09, iż K. M. zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...].02.2008 r., jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem postanowienia Głównego Geodety Kraju z dnia [...].03.2010 r. nie wskazała żadnych okoliczności ani faktów, które mogły być nie objęte wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 147/08. Na przeszkodzie wszczęcia żądanego postępowania nieważnościowego stoi zatem powaga rzeczy osądzonej. We wniesionej skardze K. M. nie zgodziła się z tym rozstrzygnięciem i wniosła o jego uchylenie. Pełnomocnik skarżącej ustanowiony z urzędu podniósł zaś na rozprawie, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie wykazuje w sposób dostateczny nieistnienia nowych okoliczności faktycznych lub prawnych w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jest jednakże, w myśl art. 153 P.p.s.a. związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku Sądu wydanym w danej sprawie. W rozpatrywanej sprawie, WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 31.01.2011 r., sygn. akt IV SAAA/a 1538/10 uchylił pierwsze postanowienie, wydane na skutek wniosku K. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem odmownego postanowienia Głównego Geodety Kraju z dnia [...].03.2010 r., odnośnie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...].02.2008 r., utrzymującego w mocy postanowienie Starosty S. z dnia [...].11.2007 r., odmawiające wydania zaświadczenia żądanej treści. W wyroku tym Sąd powołał się na treść uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 07.12.2009, wydanej w sprawie o sygn. akt I OPS 6/09. Wynika z niej, że organ administracji nie może oprzeć swego postanowienia, wydanego w trybie art. 157 § 3 Kpa jedynie na fakcie wydania w sprawie wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę na decyzję (lub postanowienie), której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, a powinien dokonać wstępnych czynności w ramach wstępnego badania zawartości żądania. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skarga została oparta na uzasadnionych podstawach, bowiem także obecnie zaskarżone postanowienie naruszyło przepisy obowiązującego prawa w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego. Stosownie do treści uchwały 7 sędziów NSA z dnia 07 grudnia 2009, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 Kpa) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 Kpa. W uzasadnieniu powołanej uchwały NSA stwierdził, że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 Kpa, czy też decyzją (obecnie postanowieniem) o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 Kpa), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 Kpa). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże, zdaniem NSA, taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania. Jak stwierdził NSA, zwrócenie się do organu administracji publicznej z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji, która wcześniej była już przedmiotem oceny sądu administracyjnego, podlega tym samym rygorom procesowym, co wszystkie inne żądania w tym przedmiocie. Wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, rodzi konieczność wstępnego zbadania przez ten organ przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania, łącząca się z faktem sformułowania przez Sąd zwrotu stosunkowego o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Dokonanie tego rodzaju ustalenia będzie na ogół wymagało zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku po to, by stwierdzić czy składniki oceny prawnej Sądu, posiadającej przymiot powagi rzeczy osądzonej, czynią żądanie niedopuszczalnym (stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 Kpa). W wiążącym Sąd w zakresie wskazań oraz oceny prawnej wyroku WSA z dnia 31.01. 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1538/10 podkreślono trafne spostrzeżenie NSA, że dopełnienie przez właściwy organ administracji publicznej tak rozumianej, wstępnej kwalifikacji złożonego żądania może napotykać na zasadnicze trudności wówczas, gdy nie dojdzie do sporządzenia uzasadnienia wyroku. Niewątpliwie sytuacja taka miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, co obligowało organ do bardzo wnikliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. WSA w Kielcach nie sporządził bowiem uzasadnienia swego wyroku. Zaniechanie przez stronę postępowania sądowoadministracyjnego wystąpienia ze stosownym wnioskiem w przewidzianym prawem terminie sprawiło, iż przeprowadzenie przedmiotowego badania powinno z konieczności ograniczyć się do analizy dostępnych organowi administracji publicznej oraz przedstawionych przez wnoszącego żądanie informacji i materiałów. Nie oznaczało to jednak dowolności w tym zakresie. Zaskarżone postanowienie nie zawiera żadnej analizy w tym przedmiocie. Nie zostało wykazane na jakiej podstawie organ wyprowadził taki wniosek. Kwestię tę skwitował lapidarnym zwrotem o braku okoliczności pozwalających na wszczęcie tego postępowania nieważnościowego, przy czym treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie pozwala na zweryfikowanie trafności tego stwierdzenia. NSA w cyt. uchwale wskazał na konieczność przeprowadzenia uwzględniającej ogół okoliczności konkretnego przypadku oceny w przedmiocie dopuszczalności przeprowadzenia postępowania co do przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji. Należy mieć nadto na uwadze, że WSA w swym cyt. wyroku z 2011 r. zobowiązał organ naczelny, by podczas ponownego rozpoznawania sprawy wziął pod uwagę stanowisko NSA, zawarte w cytowanej uchwale składu 7 sędziów NSA i dokonał czynności zalecanych przez NSA w tej uchwale. Stwierdzić zatem należy, iż w dalszym ciągu obecnie zaskarżone postanowienie nie czyni zadość tym wymogom, na co trafnie zwrócił uwagę pełnomocnik skarżącej na rozprawie. W postanowieniu uchylonym uprzednio przez WSA z dnia 11.06.2010 r. Główny Geodeta Kraju lakonicznie wskazał, że zarzuty K. M. zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności w swej istocie dotyczą odmowy wprowadzenia żądanych zmian w ewidencji gruntów przez Starostę S., w związku z czym nie mogą mieć wpływu na kwestionowane w trybie nieważnościowym rozstrzygnięcie. Choć więc w kwestii tej wypowiedział się wówczas niewystarczająco, to uczynił to nawet nieco szerzej niż obecnie. W zaskarżonym obecnie postanowieniu Główny Geodeta Kraju ogólnikowo stwierdził, że wnioskodawczyni nie wskazała żadnych okoliczności ani faktów, które mogły być nie objęte wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 147/08, nie zestawił jednakże tych żądań. W oparciu o to przyjął, że na przeszkodzie wszczęcia żądanego postępowania stoi powaga rzeczy osądzonej. Tak ogólnikowe stwierdzenie, wobec wyraźnych wskazań zawartych w prawomocnym wyroku WSA wydanym w tej sprawie, w dalszym ciągu nie czyni zadość zaleceniom Sądu zawartym w cyt. wyroku z 31.01.2011 r. Przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Geodeta Kraju zobowiązany był do zestawienia żądań wnioskodawczyni i podnoszonych przez nią zarzutów w sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 147/08 - oddalającym skargę, w kontekście obecnie podnoszonych zarzutów, mających prowadzić do stwierdzenia nieważności tegoż postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...].02.2008 r. Zestawienie tych żądań i argumentacji przedstawionej na ich poparcie, a następnie sformułowanie w oparciu o te ustalenia stanowiska organu, czyniłoby dopiero zadość wymaganiom wynikającym ze wskazanej uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 07.12.2009, wydanej w sprawie o sygn. I OPS 6/09. Tak ogólnikowe stwierdzenie, jak pomieszczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, nie poparte żadnym wywodem, wobec braku uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 147/08, oddalającego skargę na postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...].02.2008 r. - nie czyni zadość wymaganiom wynikającym z art. 11 Kpa (wyjaśnienie zasadności przesłanek), art. 7 Kpa (dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i jej załatwienie z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela) oraz art. 107 § 3 Kpa (właściwe uzasadnienie wydanego w następstwie podjętych czynności wyjaśniających rozstrzygnięcia). Skoro bowiem w cyt. uchwale NSA w pewnych sytuacjach dopuścił możliwość badania z wniosku o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięć, co do których w postępowaniu zwykłym WSA prawomocnie oddalił skargę, to w postępowaniu wstępnym prowadzonym w związku z wnioskiem o stwierdzenie nieważności kwestionowanego postanowienia szczególnej wnikliwości wymaga przeprowadzenie oceny co do wskazanych przez wnioskodawcę podstaw wszczęcia postępowania nieważnościowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy wyrok oddalający skargę nie został uzasadniony, a sposób formułowania żądań przez skarżącą nie jest przejrzysty i jednoznaczny. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 250 P.p.s.a., w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku należy zastosować się do przedstawionych w nim wskazań oraz do zawartej w nim oceny prawnej, wynikającej z uprzednio wydanego w tej sprawie prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 31.01.2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1538/10, wiążącego zarówno organ, jak i Sąd obecnie ponownie rozpoznający tę sprawę.