IV SA/Wa 169/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi B. D., G. D., J. D. i J. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. – zaskarżoną skargą przez B. D., G. D., J. D., J. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] stycznia 2014 r. o odmowie zwrotu nieruchomości. Stan sprawy przedstawia się następująco: Naczelnik Urzędu Dzielnicowego W. decyzją z dnia [...] czerwca 1977 r. orzekł o wywłaszczeniu przez odjęcie prawa własności na rzecz Państwa trzynastu działek o powierzchni ogólnej [...] ha [...] a [...] m² położonych w W. przy ul. [...] 4 i ul. [...] stanowiących własność Z. D. Na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 1972 r. o lokalizacji inwestycji część wywłaszczonej nieruchomości została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego C. natomiast działka o numerze [...] była położona poza granicą lokalizacji i została przeznaczona pod inwestycje komunikacyjne. Spadkobiercy Z. D. – B. D., J. D., G. D. i J. B. wystąpili o zwrot wszystkich gruntów objętych decyzją z dnia [...] czerwca 1977 r. Starosta W. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. odmówił zwrotu nieruchomości stanowiącej własność Miasta W. położonej w W. w rejonie ulic [...] i [...], stanowiącej obecnie część działki o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie [...]. Celem wywłaszczenia tej nieruchomości była budowa osiedla mieszkaniowego C. w W. W trakcie oględzin ustalono, że w północnej części działki znajduje się ogrodzony, oświetlony i częściowo utwardzony parking, w części środkowej – zieleń wysoka i niska oraz ciągi piesze, w części południowej – dwa ciągi piesze i zieleń niska, w części północno-wschodniej – pawilon handlowy z konstrukcji metalowej, a wzdłuż wschodniej granicy działki przebiega ciąg pieszy – chodnik betonowy. W decyzji z dnia [...] grudnia 1978 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego osiedla C. [...] przewidziano w północnej części działki budowę parkingu, a w południowej – realizację zieleni osiedlowej. Ze zdjęć lotniczych wykonanych w dniu [...] maja 1987 r., czyli przed upływem 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna wynika, że w północnej części działki wybudowano parking, a na pozostałej części znajduje się zieleń niska i wysoka oraz ciągi piesze. Na tej podstawie Starosta stwierdził, że działka o numerze ewidencyjnym [...] została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawców Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. Wojewoda podzielił argumentację Starosty i wskazał, że obiekty przewidziane dla K. C. [...] powstały w latach 1979-1983. Większość obszaru objętego wnioskiem o zwrot nieruchomości zagospodarowano typowymi elementami osiedla mieszkaniowego – urządzono parking społeczny, zieleń i ciągi piesze, co przewidywał plan realizacyjny osiedla C. [...]. Realizacja tych elementów osiedla nastąpiła przed 1987 r., co potwierdzają zdjęcia lotnicze, a sposób zagospodarowania działki i jej wydzierżawienie przez spółdzielnię mieszkaniową potwierdzają, że teren został wkomponowany w osiedle mieszkaniowe i zaspokaja potrzeby jego mieszkańców. Podczas oględzin ustalono, że w ustawowo określonym terminie działka nie była zbędna, na co wpływu nie ma obecna estetyka tego terenu. Zrealizowany został zatem precyzyjny cel wywłaszczenia, ponieważ w terminie na przedmiotowym terenie powstał parking społeczny i zieleń ograniczona chodnikami. B. D., J. D., G. D. i J. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego: art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) dalej "K.p.a.", poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; art. 77 w zw. z art. 85 K.p.a. poprzez niepełne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz nieprzeprowadzenie ponownych oględzin przedmiotowej nieruchomości; art. 84 K.p.a. poprzez niepowołanie biegłego posiadającego wiadomości specjalne z zakresu fotogrametrii i wydanie decyzji w oparciu o własne ustalenia i analizy zdjęć lotniczych przedmiotowego terenu. Skarżący podnieśli także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 136 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) dalej "u.g.n.", poprzez brak precyzyjnego wskazania daty rozpoczęcia i zakończenia prac związanych z realizacją celu decyzji wywłaszczeniowej, jakim była budowa osiedla C. i budowa poszczególnych budynków tego osiedla. Organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie przyjął, że parking, zieleń i chodniki posadowiono przed złożeniem wniosku o zwrot działki. W ocenie skarżącego z decyzji nie wynika, co dokładnie znajduje się na przedmiotowej działce, w jakiej części jest ona zajęta, posłużono się jedynie nieprecyzyjnym wyrażeniem "większość wnioskowanego obszaru zagospodarowano". Organ nie ustalił czy i w jakim zakresie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Zdaniem skarżącego, nie ustalono, czy parking, którym włada osoba trzecia, w rzeczywistości pełni funkcje społeczne czy też spełnia zadania komercyjne. Nie ustalono także, czy możliwy byłby zwrot części działki objętej wnioskiem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. i wniósł o oddalenie skargi. W odniesieniu do zarzutów skargi wskazał także, że analiza i porównanie odpowiednio powiększonych zdjęć lotniczych dużego obszaru z typowymi, ukończonymi obiektami ogólnego użytku (parking, ciąg komunikacji, zieleń osiedlowa) nie wymagają wiadomości specjalnych. Rolą fotogrametry byłoby ustalenie, co odfotografowano na zdjęciach lotniczych. Natomiast działkę objętą wnioskiem zidentyfikował już Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, przesyłając właściwe zdjęcia. Również ocena celu realizacji wywłaszczenia nie należy do fotogrametry. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w rozumieniu art. 137 u.g.n., nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). W ocenie Sądu, zebrane w sprawie dowody dostatecznie pozwalają ustalić cel wywłaszczenia, którym było wykorzystanie przedmiotowej nieruchomości w ramach realizacji osiedla mieszkaniowego C. Nie budzi wątpliwości, że cel ten został zrealizowany. Organ prawidłowo ustalił, że działka o numerze ewidencyjnym [...] zgodnie z planem realizacyjnym była przeznaczona pod infrastrukturę związaną z funkcją osiedla mieszkaniowego, do której zalicza się parkingi, zieleń osiedlową i chodniki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA/Wa 2033/96). Dla sprawy kluczowe było więc ustalenie, czy cel ten został zrealizowany zgodnie z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., czyli przed upływem 10 lat od momentu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Na organie nie ciążył zatem obowiązek ustalenia, kiedy dokładnie wykonano poszczególne elementy związane z realizacją planu inwestycyjnego. Organ zgromadził materiał dowodowy i dokonał stosownych wyjaśnień, w celu oceny realizacji celu wywłaszczenia, a także ustalenia, czy cel ten został zrealizowany w terminie przewidzianym w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Nie można również podzielić stanowiska skarżących, że organ powinien był przeprowadzić kolejne oględziny w celu ustalenia aktualnego stanu terenu na działce o numerze ewidencyjnym [...]. W tym tonie wypowiedział się już Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, gdzie podniesiono, że dominująca wykładnia art. 137 u.g.n. w obecnym brzmieniu nadaje temu przepisowi wstecznie działanie, ponieważ organy administracji i sądy administracyjne, orzekające na podstawie tego przepisu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, dokonują oceny przesłanki zrealizowania zakładanego celu wywłaszczenia nie na moment wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego o zwrot, lecz w chwili upływu 10-letniego terminu liczonego od dnia wywłaszczenia niezależnie od tego, kiedy to wywłaszczenie nastąpiło i niezależnie od tego, czy cel został faktycznie zrealizowany zgodnie z decyzją o wywłaszczeniu. W przedmiotowej sprawie organ słusznie podkreślił, że w sprawie istotne jest wyłącznie odtworzenie historycznego stanu zagospodarowania działki i w tym celu zgromadził niezbędny materiał dowodowy w postaci zdjęć lotniczych, a także dodatkowo ustalił, że prace na terenie osiedla trwały w latach 1979-1983. Współczesne wykorzystanie terenu oraz posadowienie na nim dodatkowych elementów zagospodarowania dostępnej przestrzeni nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Także nieistotne pozostaje ustalone wykorzystanie parkingu na cele inne niż społeczne, ponieważ skarżący opiera swoje przypuszczenia wyłącznie na okoliczności, że część terenu przeznaczona na parking została wydzierżawiona osobie trzeciej. W prowadzonym postępowaniu organ wziął pod uwagę okoliczności, że teren działki stanowi część osiedla mieszkaniowego i realizuje funkcje właściwe temu rodzajowi zagospodarowania terenu, ponieważ znajdują się tam parking, ciągi piesze i zieleń osiedlowa. Jednocześnie w zaskarżonej decyzji precyzyjnie i szczegółowo wyjaśnił, jakimi względami kierował się przy wydawaniu rozstrzygnięcia i które z nich przemawiały przeciwko rozstrzygnięciu spawy na korzyść wnioskodawców. Organ uwzględnił zatem interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ dokonał także prawidłowej wykładni przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami co do pojęcia realizacji celu wywłaszczenia. Sąd podziela stanowisko przyjęte przez organ, że wszystkie elementy struktury osiedla, zostały wykonane zgodnie z planem realizacyjnym i miało to miejsce przed 1987 r., na co wskazują zdjęcia lotnicze. Wykorzystanie pojęć niedookreślonych w opisie stanu działki nie miało wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ organ dokładnie przedstawił, na jakie cele działka została wykorzystana i prawidłowo wywiódł, że cel ten odpowiadał celowi wywłaszczenia przewidzianemu w decyzji o wywłaszczeniu z dnia [...] czerwca 1977 r. Z tych względów nie można zatem zarzucić organowi naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7 i art. 77 w zw. z art. 85 K.p.a. Niezależnie od okoliczności, że wnioskiem skarżących o zwrot nieruchomości objęta była część działki o numerze ewidencyjnym [...] wywłaszczonej w decyzji z dnia [...] czerwca 1977 r., należy zauważyć, że organ szczegółowo wskazał, jakie elementy infrastruktury znajdują się obecnie na całej działce, jak kształtowało się jej zagospodarowanie przed 1987 r. i na tej podstawie ustalił, że wywłaszczona część działki została w całości wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Dlatego też nie było podstaw, by prowadzić rozważania, czy możliwy byłby zwrot wydzielonej części wywłaszczonej nieruchomości. W konsekwencji nie można mówić, by doszło w sprawie do naruszenia art. 136 w zw. z art. 137 u.g.n. Słusznie organ zauważył w odpowiedzi na skargę, że analiza zdjęć lotniczych nie wymagała wiadomości specjalistycznych z zakresu fotogrametrii. Nie dla każdego odczytania danych ze zdjęcia lotniczego konieczne jest zasięgnięcie opinii biegłego. W rozpatrywanej sprawie przedmiotowa działka została zidentyfikowana przez wyspecjalizowaną instytucję, która przekazała organowi zdjęcia lotnicze. Sam organ był wstanie odczytać z nich informacje kluczowe dla przedmiotowej sprawy. Dalsze postępowanie w tym zakresie miałoby na celu nic innego, jak tylko przedłużenie postępowania administracyjnego. Skarżący nie wskazał także, na czym, jego zdaniem miałaby polegać wadliwość analizy dokonanej przez organ. Organy administracji mają obowiązek podejmować czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy nie zaś wszelkie możliwe do przeprowadzenia czynności. Nie można wymagać od organów administracji, by przeprowadzały dowody w celu weryfikacji twierdzeń strony, które nie zostały nawet uprawdopodobnione. Tym samym należało stwierdzić, że nie doszło do naruszenia art. 84 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a. należało orzec, jak w sentencji.