IV SA/Wa 1692/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie asesor WSA Piotr Borowiecki, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2007 roku sprawy ze skargi M. D. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia (...) czerwca 2007 r. nr (...) w przedmiocie przyznania oddzielnej płatności z tytułu cukru uchyla zaskarżoną decyzję. M. D. złożył w dniu 23 czerwca 2006 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. wniosek o przyznanie oddzielnej płatności z tytułu cukru zgodnie z art. 3 ust. 1 Ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U z 2004 r. Nr 6, poz. 40 z późn. zm.) na rok 2006. W przedmiotowym wniosku wnioskodawca zadeklarował 365,33 ton buraków cukrowych objętych umową dostawy, przeznaczonych do wyprodukowania cukru kwotowego. Wraz z wnioskiem beneficjent złożył umowę kontraktacji buraków cukrowych nr [...] na dostawy w kampanii cukrowniczej 2006/2007 zawartą w dniu [...] kwietnia 2006r. w której ilość buraków cukrowych kwotowych na rok gospodarczy 2006/2007 wynosi 251,04 ton oraz dodatkową umowę kontraktacji buraków cukrowych nr [...] na dostawy w kampanii cukrowniczej 2006/2007 zawartą dnia [...] maja 2006 r., gdzie ilość buraków cukrowych kwotowych wynosi 114,29 ton. W dniu 13 października 2006 r. organ wystosował do wnioskodawcy wezwanie w trybie art. 64 § 2 K.p.a., do usunięcia braków w w/w wniosku wraz z pouczeniem, iż nie usunięcie braków w terminie wskazanym w wezwaniu spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania w części, w której nie usunięto braków. W odpowiedzi na powyższe M. D. złożył korektę do wniosku, w której jako sumę buraków cukrowych objętych umową dostawy, przeznaczonych do wyprodukowania cukru kwotowego zadeklarował - 251,04 ton. Uwzględniając dokonaną przez wnioskodawcę korektę wniosku, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. w dniu [...] grudnia 2007 r. wydał decyzję [...] o przyznaniu oddzielnej płatności z tytułu cukru na rok 2006. W dniu 10 stycznia 2007r. wnioskodawca złożył odwołanie od powyższej decyzji, kwestionując fakt, iż nie otrzymał płatności na dodatkowy limit dostawy 114,29 ton buraków cukrowych. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W., po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] grudnia 2006r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż umowa nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. na dostawy buraków cukrowych wyprodukowanych w ramach dodatkowej kwoty cukru w kampanii cukrowniczej 2006/2007 jest tzw. umową zawartą pod warunkiem, co oznacza, iż dodatkowe prawo do uprawy i dostawy buraków cukrowych w ilości określonej w tej umowie powstanie i może być realizowane po przyznaniu producentowi cukru przez właściwy organ dodatkowej kwoty cukru. Stwierdzić, więc należy, iż skutki prawne dodatkowej umowy na dostawy buraków cukrowych, obejmujące m.in. prawo do ubiegania się o dodatkową płatność z tytułu cukru powstają dopiero po ziszczeniu się warunku, tj. przyznaniu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 31 ust. 2 pkt.2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz.U. Nr 42, poz. 386 z późn. zm.), w drodze decyzji dodatkowej kwoty produkcyjnej cukru. Dopiero, więc po wydaniu tej decyzji, producent rolny powołując się na przedmiotową umowę, mógłby ubiegać się na podstawie art. 6a ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru o przyznanie płatności cukru w zakresie wynikającym z tej umowy. W związku z faktem, iż decyzje w sprawie przyznania dodatkowej kwoty produkcyjnej cukru zostały wydane w grudniu 2006 r. wtedy też ziścił się warunek, o którym mowa w przedmiotowej umowie, producent rolny będący stroną tej umowy może potencjalnie ubiegać się dodatkową płatność cukrową dopiero w 2007 roku. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, iż buraki cukrowe odpowiadające dodatkowej kwocie cukru w wysokości 114,29 ton nie mogą być objęte płatnością cukrową za rok 2006. Ponadto organ wskazał, iż decyzja jest wydawana w oparciu o dane przedstawione przez producenta rolnego we wniosku. Zgodnie, bowiem, z art. 3 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy, płatność przyznaje się na wniosek producenta rolnego. Zadeklarowana we wniosku ilość buraków cukrowych objętych umową dostawy, przeznaczonych do wyprodukowania cukru kwotowego wynosi łącznie 251,04 ton. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. D., podnosząc, iż przywołana przez organ ustawa z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru nie obowiązywała już w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Została ona zastąpiona ustawą z dnia 26 stycznia 2001 r. o płatnościach di gruntów rolnych i płatności cukrowej, której przepisy winne stanowić podstawę do orzekania w sprawie. Jednocześnie skarżący zakwestionował stanowisko organu, iż uprawienie do ubiegania się o dodatkową kwotę przysługuje mu dopiero od dnia wydania decyzji przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi tj. od [...] grudnia 2006r. Podczas gdy z treści zawartej przez niego w dniu [...] maja 2006r. dodatkowej umowy kontraktacji buraków cukrowych na dostawy w kampanii cukrowniczej 2006/2007, która to umowa stanowiła podstawę złożenia wniosku, wynika iż decyzja w sprawie przyznania dodatkowej kwoty cukru jest niezależna od producenta cukru. Nie jest to więc umowa rezultatu, ale jej byt prawny i moc uzależniona jest od stosownej decyzji administracyjnej. Skoro zaś decyzja administracyjna została wydana, to umowa jest wiążąca do stron. Bez znaczenia jest zaś termin wydania decyzji. Skarżący podnosi, iż zaskarżona decyzja w sposób bezpodstawny pozbawia go należnych mu dopłat , sugerując, iż może się o nie ubiegać w roku 2007, podczas gdy skutki umowy zostały spełnione w roku 2006. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 ustawy Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia. Zgodnie z art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U z 2004r. Nr 6 poz. 40 ze zm.) stanowiącym podstawę orzekania w niniejszej sprawie zgodnie z art. 53 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U Nr 35, poz. 217) producentowi rolnemu, który spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej w danym roku i który zawarł na rok gospodarczy 2006/2007 z producentem cukru umowę dostawy buraków cukrowych zgodnie z art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 318/2006 z dnia 20 lutego 2006 r. w sprawie wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru (Dz. Urz. UE L 58 z 28.02.2006, str. 1), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 318/2006"-przysługuje płatność cukrowa. Stosownie do ust. 3 w/w przepisu płatność cukrową przyznaje się na wniosek producenta rolnego w decyzji, o której mowa w art. 3 ust. 1. ustawy. Producent rolny składa wniosek o przyznanie płatności cukrowej na formularzu, o którym mowa w art. 3a. (art. 6a ust. 4). Do wniosku o przyznanie płatności cukrowej dołącza się, potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez producenta cukru, kopię umowy dostawy, o której mowa w ust. 1. (art. 6a ust. 5). W świetle zatem cytowanych powyżej przepisów, warunkiem przyznania płatności cukrowej producentowi rolnemu, jest spełnienie przez niego określonych w nich przesłanek, tj. 1. spełnianie warunków do przyznania jednolitej płatności obszarowej w danym roku, 2. zawarcie w w/w okresie stosownej umowy na dostawy buraków cukrowej z producentem cukru, 3. złożenie na stosownym formularzu wniosku o przyznanie płatności cukrowej i dołączenie do niego umów. Jak wynika z akt sprawy wniosek o przyznanie oddzielnej płatności z tytułu cukru na właściwym formularzu skarżący złożył w dniu 23 czerwca 2006r. We wniosku tym zadeklarował ilość buraków cukrowych objętych umową do wyprodukowania cukru kwotowego jako 365,330 ton. Ponadto wskazał, iż z producentem cukru -Cukrownią G. S.A zawarł dwie umowy na dostawy, kopie tych umów dołączył do wniosku. Są to umowa kontraktacji buraków cukrowych na dostawy w kampanii cukrowej 2006/2007 z dnia [...] kwietnia 2006r. zgodnie z którą zobowiązał się dostarczyć 251,040 ton buraków kwotowych zakontraktowanych, oraz umowa dodatkowej kontraktacji buraków cukrowych na dostawy w kampanii cukrowniczej 2006/2007 z dnia [...] maja 2006r. zgodnie z którą skarżący zobowiązał się dostarczyć 114,290 ton buraków cukrowych kwotowych, pod warunkiem otrzymania przez Producenta Cukru dodatkowej kwoty cukru. W dniu 13 października 2006r. organ I instancji wystosował do skarżącego wezwanie do usunięcia braków w w/w wniosku. Z treści którego wynika, iż wzywa on skarżącego do usunięcia w terminie 7 dni braku polegającego na tym, iż zadeklarowana przez producenta na wniosku ilość załączników-kopii umów kontraktacyjnych nie jest równa ilości załączników (umów kontraktacyjnych) dołączonych do wniosku. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący złożył korektę wniosku, w której jako sumę buraków cukrowych objętych umową dostawy, przeznaczonych do wyprodukowania cukru kwotowego zadeklarował 251,04 ton. Ta ostatecznie wskazana ilość zdaniem organu odwoławczego właściwie stanowiła podstawę wydania decyzji przez organ I instancji, a w konsekwencji, między innymi w oparciu o dokonaną przez skarżącego korektę wniosku, organ odwoławczy nie uwzględnił ilości wynikających z umowy dodatkowej kontraktacji. Wskazując przy tym, iż skutki prawne dodatkowej umowy na dostawy buraków cukrowych, obejmujące m.in. prawo do ubiegania się o dodatkową płatność z tytułu cukru powstają dopiero po ziszczeniu się warunku, tj. przyznaniu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 31 ust. 2 pkt.2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz.U. Nr 42, poz. 386 z późn. zm.), w drodze decyzji dodatkowej kwoty produkcyjnej cukru. Dopiero, więc po wydaniu tej decyzji, producent rolny powołując się na przedmiotową umowę, mógłby ubiegać się na podstawie art. 6a ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru o przyznanie płatności cukru w zakresie wynikającym z tej umowy. W związku zaś z faktem, iż decyzje w sprawie przyznania dodatkowej kwoty produkcyjnej cukru zostały wydane w grudniu 2006 r. wtedy też ziścił się warunek, o którym mowa w przedmiotowej umowie, producent rolny będący stroną tej umowy może potencjalnie ubiegać się dodatkową płatność cukrową dopiero w 2007 roku. A więc buraki cukrowe odpowiadające dodatkowej kwocie cukru w wysokości 114,29 ton nie mogą być objęte płatnością cukrową za rok 2006. W ocenie Sądu, stanowisko organu nie zasługuje na uwzględnienie. Sformułowane ono zostało w oparciu o materiał dowodowy, który nie został należycie zgromadzony. Organ odwoławczy w ogóle nie uwzględnił również i nie dokonał właściwej analizy stanu faktycznego sprawy jaki istniał w dacie orzekania. Tymczasem rozpoznając odwołanie organ, w celu należytego odniesienia się do podniesionych w nim zarzutów, powinien był dogłębnie przeanalizować przesłanki materialnoprawne i procesowe decyzji pierwszej instancji, rozpoznając sprawę ponownie niejako od nowa. Obowiązek ten wynika wprost z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 Kpa, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Z zasady tej wynikają dla organu określone obowiązki w tym obowiązek określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Kierując się normą prawa materialnego organ ocenia, jakie fakty mają istotne znacznie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne. Podkreślić przy tym należy, iż wszczęcie postępowania na wniosek strony tak jak to miało miejsce na gruncie rozpoznawanej sprawy, również nie zwalnia organu z obowiązku dokładnego ustalenia treści żądania strony. W wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 1992r. Sygn. akt IV SA 1378/91 (nie publik.) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wprost, iż dokładne wyjaśnienia przez organ stanu faktycznego w rozumieniu art. 7 Kpa, obejmuje również ustalenie przez organ administracji treści rzeczywistego żądania strony. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. mówi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (powołany wyżej art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Analiza akt sprawy, w tym treść odwołania wniesionego przez stronę skarżącą od decyzji wydanej przez organ I instancji, wskazuje , iż orzekający w sprawie organ odwoławczy powyższym obowiązkom uchybił. Wbrew żądaniu strony odwołującej nie wyjaśnił on kwestii uprawnienia strony do przyznania jej płatności cukrowej z dodatkowej umowy kontraktacji, która to umowa, jak wynika z akt sprawy stanowiła załącznik do wniosku. Podnieść przy tym należy, iż wprawdzie, w toku postępowania wnioskodawca dokonał korekty wniosku, poprzez zmniejszenie zadeklarowanej kwoty przez niego kwoty wynikającej z sumy kwot pochodzących z dwóch umów, wpisując w korekcie kwotę pomniejszoną o wartość wynikającą ze spornej umowy dodatkowej kontraktacji, niemniej jednak, wskazać należy, iż korekta ta dokonana została na skutek wezwania strony do wyjaśnień przez organ I instancji i nie obejmowała ona ilości załączonych do wniosku umów, z których wynikało wprost iż kwota buraków zakontraktowanych kwotowych była odmienna niż wynikająca z dokonanej przez stronę korekty. Wobec zaistnienia przedmiotowej rozbieżności, obowiązkiem organu odwołującego się było należyte wyjaśnienie przedmiotowej kwestii, bowiem okoliczność ta miała istotny wpływ na przysługujące stronie skarżącej uprawnienie. Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem organu, zaprezentowanym na rozprawie sądowej w dniu 29 października 2007r., iż zobowiązany był on do uwzględnienia stanu faktycznego sprawy jaki miał miejsce w dniu złożenia wniosku przez stronę skarżącą. Zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z 4 lipca 2001 r. sygn. akt I SA 301/00 LEX nr 53964 obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. W ocenie zatem Sądu, obowiązkiem organu odwoławczego było ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, jaki istniał w dacie orzekania, co prowadzi do uznania, iż zobowiązany on był dokonać oceny skutków prawnych jakie w konsekwencji wywołała dołączona do wniosku umowa dodatkowej kontraktacji z dnia [...] maja 2006r., poprzez wszechstronne zbadanie w oparciu o właściwie przeprowadzone postępowanie dowodowe, czy przedmiotowa umowa w dacie orzekania przez organ spełniała przesłanki o których mowa w art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 318/2006 z dnia 20 lutego 2006 r. w sprawie wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru i uprawniała skarżącego do uzyskania dodatkowej płatności za rok 2006r.. W tym celu, zdaniem Sądu, organ winien był między innymi, skonfrontować zapisy przedmiotowej umowy z treścią decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jaka została wydana na rzecz producenta cukru- Cukrownię G. S.A w grudniu 2006r, oraz zbadać czy sporna umowa wywołała zamierzone skutki, czego organ w rozpoznawanej sprawie nie uczynił. Mając na względzie powyższe, przyjąć należy, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się istotnych naruszeń podstawowych i bezwzględnie obowiązujących go zasad postępowania (art. 7, 77§ 1, 80, 107 § 3 Kpa), a naruszenia te miały istotny wpływ na sytuację Skarżącego, dlatego zaskarżona decyzja nie powinna funkcjonować w obrocie prawnym. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.