IV SA/Wa 1692/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Sękowska Sędziowie: asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.) sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zawieszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]na rzecz W. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu zażalenia E. K. (dalej: inwestor), uchyliło postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] marca 2018 r. i umorzyło postępowanie w zakresie zawieszenia postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przyjęło następujące okoliczności prawne i faktyczne sprawy: Postanowieniem z [...] marca 2018 r. Wójt Gminy [...] zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie fermy drobiu w miejscowości M., gmina [...] w graniach działki nr [...]. Wójt Gminy [...] wskazał, że dla terenu objętego wnioskiem o warunki zabudowy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże aktualnie toczą się prace związane z opracowaniem i uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w efekcie ma doprowadzić do wprowadzenia planu na tym terenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], uwzględniając zażalenie inwestora, wskazało, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073), nie może być podejmowane w sposób dowolny. Dopuszczalne i celowe jest wstrzymanie toku postępowania o wydanie warunków zabudowy wówczas, gdy mogłoby zachodzić prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji o warunkach zabudowy z projektowanymi ustaleniami planu i tylko wówczas, gdy w dopuszczonym przez ustawodawcę okresie zawieszenia w rzeczywistości nastąpiłoby uchwalenie planu. Jakkolwiek Wójt Gminy [...] wskazał, że podjęta została uchwała w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego oraz że zachodzi prawdopodobieństwo sprzeczności planowanej inwestycji z planem miejscowym, to w materiale dowodowym brak jest jakiegokolwiek dowodu na każdą z tych okoliczności. Wójt nie wskazał, że prace nad planem znajdują się na etapie pozwalającym przyjąć założenie, że zostanie uchwalony w terminie, określonym w art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy. W materiale dowodowym brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na zaawansowanie prac nad projektem planu, który dawałby możliwość organowi drugiej instancji dokonania oceny realnej możliwości uchwalenia tego planu w terminie 9 miesięcy liczonym od dnia złożenia wniosku (od dnia [...] października 2017 r.). Co prawda Wójt gminy [...] wskazał, że aktualnie prowadzona procedura mająca na celu uchwalenie planu znajduje się na etapie opiniowania i uzgodnień, co jedynie utwierdza Kolegium w przekonaniu odnośnie braku możliwości dochowania terminu 9-miesięcy, w którym to miałby zostać uchwalony plan miejscowy. W ocenie Kolegium, z dużym prawdopodobieństwem, graniczącym z pewnością, nie ma realnych możliwości, aby uchwała wprowadzająca stosowny plan zagospodarowania przestrzennego weszła w życie do [...] lipca 2018 r. Oznacza to, że nie wystąpiły wszystkie niezbędne przesłanki do skorzystania przez organ z prawa do zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie. W skardze na postanowienie z [...] kwietnia 2018 r. W. S. zarzucił naruszenie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 2, 32 i 64 ust. 2 Konstytucji poprzez dowolność rozstrzygnięcia organu drugiej instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy. Zdaniem skarżącego, pogląd organu odwoławczego, że zasadność zawieszenia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy powinna być oceniania według kryterium prawdopodobieństwa przyjęcia planu i stopnia zaawansowania procedury planistycznej, wykracza poza regulację ustawową. Skoro ustawodawca pozostawił do uznania organu kwestię zawieszenia postępowania, dopuszczając taką możliwość nawet w sytuacji, gdy nie podjęto jeszcze uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, to tym bardziej nieuprawnione jest uzależnienie oceny zasadności zawieszenia od stopnia zaawansowania prac planistycznych. Konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc przy tym żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego oraz prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Oznacza to, że rozpoznanie przez sąd konkretnego stanu faktycznego sprawy wynikającego z akt administracyjnych pozwala na stwierdzenie, czy organ zastosował normy prawa obowiązujące w danym stanie faktyczny oraz czy zastosował je prawidłowo. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym narzędziem kształtowania przestrzeni w gminie, w którym następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ustawa o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym pozostawia gminie swobodę w kwestii decydowania o sporządzeniu planu miejscowego. To gmina decyduje, czy skorzysta z przyznanego jej uprawnienia do kształtowania przestrzeni lokalnej w postaci planu miejscowego dla danego obszaru. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym). Konsekwencją zasady wyrażonej w art. 4 ust. 1 powołanej ustawy jest unormowanie zawarte w art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (pkt 1) albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany (pkt 2). Konstrukcja prawna zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. W szczególności organ może zawiesić postępowanie nawet, jeżeli jeszcze nie podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Kompetencję tę należy rozpatrywać w połączeniu z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy. Skoro plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia planu miejscowego (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r., II OSK 2685/15). Z akt sprawy wynika, że Rady Gminy [...] podjęła w [...] marca 2017 r. uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi M. i M. Pismem z dnia [...] października 2017 r. E. K. wystąpił z wnioskiem do Wójta Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie fermy drobiu w miejscowości M. gmina [...], w granicach działki o nr [...] , w skład której będzie wchodzić 15 budynków inwentarskich (kurniki), 15 silosów paszowych, 24 zbiorniki na gaz płynny, 30 zbiorników bezodpływowych na ścieki technologiczne, 2 agregatory prądotwórcze, konfiskator sztuk padłych, budynek administracyjno-biurowy, budynek składowy, zbiornik bezodpływowy na ścieki bytowe, studnia głębinowa. Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. Wójt Gminy [...] zawiesił postępowanie w tej sprawie. Postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu zażalenia inwestora, uchyliło postanowienie z [...] listopada 2017 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując, że Wójt Gminy [...] nie wskazał i nie uzasadnił, aby w tej sprawie wystąpiły niezbędne przesłanki do skorzystania przez organ z prawa do zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dniu [...] lutego 2018 r. inwestor wniósł ponaglenie. Postanowieniem z [...] marca 2018 r. Wójt Gminy [...] zawiesił postępowanie w tej sprawie, na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu organ wskazał, że na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie uchwalono dotychczas planu miejscowego, jednakże [...] marca 2017 r. podjęto uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi M. i M., która obejmuje swym zasięgiem teren, na którym planowane jest zamierzenie inwestycyjne polegającej na budowie fermy drobiu. Organ podniósł, że projekt planu wprowadza zakaz zabudowy dla całego obszaru oraz, że w dniu [...] lutego 2018 r. wystąpiono o stosowne opinie i uzgodnienia projektu planu. Postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło postanowienie z [...] marca 2018 r. i umorzyło postępowanie w zakresie zawieszenia postępowania, wskazując, że nie wystąpiły niezbędne przesłanki do skorzystania przez organ z prawa do zawieszenia postępowania w tej sprawie na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ze stanowiskiem organu w zaskarżonym postanowieniu nie można się zgodzić. Przede wszystkim należy wskazać, że inwestor wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie fermy drobiu, już po podjęciu uchwały z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi M. i M., która obejmuje swym zasięgiem teren, na którym planowane jest zamierzenie inwestycyjne polegającej na budowie fermy drobiu. Ze znajdującego się w aktach sprawy projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że na całym obszarze objętym planem wprowadza się zakaz zabudowy (§ 7 planu). Z powyższego wynika, że zamierzenie inwestycyjne jest w oczywisty sposób sprzeczne z ustaleniami projektowanego planu miejscowego. Ponadto, za daleko idące jest stanowisko organu odwoławczego, że brak jest możliwości uchwalenia plan miejscowy w terminie 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku, a zatem nie zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Już w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy prace planistyczne dla tego terenu były zaawansowane, ponieważ podjęta została uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi M. i M., a organ przystąpił do sporządzania planu miejscowego, prognozy oddziaływania na środowisko oraz zakreślił termin do składania wniosków dotyczących planu do dnia [...] października 2017 r. Organ pierwszej instancji, zawieszając postępowanie na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest zobowiązany do udowodnienia, że w terminie 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy zostanie uchwalony plan miejscowy. Wykładnia art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaprezentowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, która opiera się na założeniu, że warunkiem zawieszenia postępowania przez organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest wykazanie, że plan miejscowy zostanie uchwalony w terminie 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie znajduje uzasadnienia w brzmieniu tego przepisu, ani innych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wystarczające jest ustalenie, że prace planistyczne są już zaawansowane, zatem do czasu uchwalenia planu przez radę gminy właściwy organ powinien się powstrzymać od określania warunków zabudowy w decyzji administracyjnej wydanej dla jednostkowej nieruchomości lub kilku nieruchomości, oczywiście w ramach ustawowego terminu przewidzianego w art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, niezależnie od powyższego należy zauważyć, że wbrew założeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ("z dużym prawdopodobieństwem, graniczącym z pewnością"), plan miejscowy został uchwalony w dniu [...] czerwca 2018 r., a zatem jeszcze przed upływem terminu 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenia warunków zabudowy. Mając powyższe względy na uwadze, na dzień wydania zaskarżonego postanowienia z [...] kwietnia 2018 r. istniały podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi ([...] zł). ----------------------- 4