IV SA/Wa 1694/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. C. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22 % podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpoznaniu wniosku M. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2008 r. nr [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] maja 1969 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia [...] listopada 1968 r. nr [...] zatwierdzającą projekt wymiany gruntów wsi S., gromada O., powiat [...], w części dotyczącej gruntów wydzielonych w wyniku wymiany na rzecz J. S. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż postępowanie wymienne gruntów wsi S., gromada O., powiat [...], zostało wdrożone decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia [...] listopada 1965 r., nr [...]. Stwierdzono, iż z rejestru pomiarowo-szacunkowego przed wymianą wynika, że wymianą zostały objęte miedzy innymi grunty J. S., stanowiące działki nr [...],[....],[...],[...] [...] i [...], o łącznej powierzchni 3,22 ha i łącznej wartości szacunkowej 271,55 jednostek szacunkowych. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, iż w wyniku wymiany, J. S. w zamian za dotychczas posiadane grunty otrzymał grunty zamienne znacznie lepszej jakości, stanowiące działki nr [...],[...],[...] i [...], o łącznej pow. 2,5755 ha i łącznej wartości 266,12 jednostek szacunkowych, co po uwzględnieniu potrąceń w wysokości 5,43 jednostek szacunkowych, w ocenie organu stanowi pełny należny ekwiwalent gruntowy. Projekt wymiany gruntów wsi S., gromada O., powiat [...], został zatwierdzony ostateczną decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] maja 1969r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia [...] listopada 1968r., nr[...]. Zdaniem Ministra, zarzut M. S., dotyczący braku wydzielenia ekwiwalentu za działkę oznaczoną nr [...], o pow. 0,68 ha, stanowiącą las, będącą w ocenie skarżącego przed wymianą własnością jego ojca – J. S., nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy. W ocenie skarżącego, z protokółu aktualizacji gruntów Państwowego Funduszu Ziemi na terenie wsi S. z dnia 19 kwietnia 1964 r. wynika bowiem, że działka nr [...], o pow. 0,68 ha, stanowiła własność Państwowego Funduszu Ziemi. Następnie grunty te w wyniku wymiany weszły w skład kompleksu gruntów PFZ oznaczonych po wymianie jako działka [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podniósł, iż również Sąd Rejonowy w C. nie dał wiary argumentom, że sporne grunty oznaczone jako działka nr [...], przed wymianą znajdowały się w posiadaniu ojca skarżącego i prawomocnym postanowieniem z dnia [...] czerwca 1998r., sygn. akt. [...], oddalił wniosek M. S. o nabycie prawa własności do tej nieruchomości. Minister podkreślił, iż z orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej w C. z dnia [...] kwietnia 1952r. wynika, że ojcu skarżącego – J. S. nadano na własność w trybie reformy rolnej grunty państwowe we wsi S. – A., gm. K., powiat [...], o powierzchni około 4,00 ha oraz dom i stodołę po W. A. Z Dokumentu Nadania Ziemi nr [...], z dnia [...] grudnia 1954r., w wykonaniu Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 06.09.1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wynika, że na podstawie orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej w C. z dnia [...] grudnia 1954r. J. S. otrzymał na własność nadział ziemi o obszarze około 1,50 ha nieruchomości ziemskiej we wsi S., gromady K., powiatu [...]. Z kolei decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w C. z dnia [...] kwietnia 1964r., nr [...], w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gospodarstwa nr [...] położonego w S., nadanego J. S., ustalono wartość tego gospodarstwa w wysokości 101,70 kwintali żyta, na podstawie protokółu z dnia 19.04.1964r. w sprawie oszacowania gospodarstwa rolnego J. S. oraz rejestru pomiarowego wsi S. Z protokółu i rejestru pomiarowego wynika, że J. S. posiada gospodarstwo rolne o łącznej pow. 3,22 ha, w skład którego wchodzą działki nr [...], [...],, [...], [...], [...] [...]. Na wniosek Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa PPRN w C. z dnia [...] maja 1964 r. dla powyższego gospodarstwa została założona księga wieczysta nr [...], w której w dziale l zostały wpisane działki oznaczone nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...], o łącznej pow. 3,22 ha, natomiast w dziale II jako właściciel został ujawniony J. S., syn M. W związku z powyższym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, iż z rejestru pomiarowo-szacunkowego przed wymianą wynika, że do wymiany przyjęto grunty J. S. wykazane w księdze wieczystej nr [...], której treść działu l była zgodna ze stanem uwidocznionym w ewidencji gruntów. W dalszej części zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, iż w postępowaniu wymiennym brała udział również żona J. S. –N. S., która w protokole ustalenia stanu władania gruntami z dnia 20 marca 1967r. potwierdziła własnoręcznym podpisem powierzchnię gospodarstwa przyjętą do wymiany, wynoszącą 3,22 ha. Podobnie, w wykazie oświadczeń uczestników wymiany gruntów o ustaleniu dotychczasowego stanu posiadania gruntów i ich szacunku, pod oświadczeniem "przyjmuję" widnieje własnoręczny podpis "S.". Podkreślono iż, w 1974 r. na podstawie aktu własności ziemi wydanego przez Naczelnika Powiatu w C. z dnia [...] lutego 1974r., nr [...], N. i J. małż. S. stali się z mocy prawa właścicielami posiadanego gospodarstwa o powierzchni 2,57 ha, stanowiącego działki oznaczone nr [...],[...],[...] i [...], tj. działki wydzielone w wyniku wymiany gruntów. Przed wydaniem aktu własności ziemi został sporządzony protokół w sprawie ustalenia stanu władania nieruchomościami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego J. S., w którym uwidoczniono stan prawny nieruchomości uregulowany w księdze wieczystej nr [...]. Protokół ten został własnoręcznie podpisany przez J. S.. Od powyższego aktu własności ziemi nigdy nie zostało wniesione odwołanie, a więc stał się on ostateczny i stanowił podstawę do ujawnienia nowego stanu własności w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów. W ocenie Ministra, wydanie aktu własności ziemi kilka lat po zatwierdzeniu postępowania wymiennego usankcjonowało stan zatwierdzony w decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia [...] listopada 1968r., a następnie decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] maja 1969r., w odniesieniu do gruntów wydzielonych w wyniku wymiany J. S.. Oznacza to zdaniem organu, że dokonany nadział ziemi w trybie przepisów o reformie rolnej oraz wydany akt własności ziemi nie obejmował gruntów leśnych oznaczonych wówczas jako działka nr [...]. Odnosząc się do zarzutu M. ., dotyczącego nieuwzględnienia w decyzji z dnia [...] września 2008r. spraw prowadzonych w postępowaniu karnym sądowym, w których skarżący brał udział jako oskarżony, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że jest on bezpodstawny. W ocenie Ministra organ naczelny rozpatrując sprawę w trybie stwierdzenia nieważności bierze pod uwagę przede wszystkim dowody istniejące w dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt wymiany gruntów. Biorąc powyższe pod uwagę Minister uznał, że postępowanie wymienne w odniesieniu do gruntów J. S. zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa, zatem brak jest przyczyn, które mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] maja 1969 r., nr [...]. Na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. S. W ocenie skarżącego działka o nr [...] znajdowała się w posiadaniu jego ojca – J. S. Powyższy stan władania, jego zdaniem potwierdza protokołu z dnia [...] lutego 1967 r. Nr [...] oraz oświadczenia stron zainteresowanych i przedłożone przez nich dokumenty. Skarżący wskazał, iż działka [...] ma obecnie nr [...] i znajduje się w jego posiadaniu, nie ma on jednak tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem skarżącego, otrzymanie przez jego ojca gruntów zamiennych było dla niego krzywdzące, bowiem w zamian uzyskał grunty gorszej jakości, ponadto nie otrzymał pełnego ekwiwalentu. Skarżący podkreślił, iż jego rodzice posiadając grunty o wysokiej jakości początkowo nie wyrażali zgody na ich wymianę, jednak wobec niekorzystnej propozycji złożonej przez Prezydium, ostatecznie zgodzili się na dokonanie przedmiotowej wymiany gruntów. Skarżący zwrócił również uwagę na niewłaściwe prowadzenie przez organ administracji publicznej przedmiotowej sprawy, w jego bowiem ocenie nie został on zapoznany ze wszystkimi dokumentami zgromadzonymi w postępowaniu wyjaśniającym. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2008 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] maja 1969 r., utrzymującej w mocy decyzję Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia [...] listopada 1968 r. zatwierdzającej projekt wymiany gruntów wsi S., gromada O., powiat [...], w części dotyczącej gruntów wydzielonych w wyniku wymiany na rzecz J. S. Postępowanie dotyczące oceny decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] maja 1969 r. toczyło się w trybie nieważnościowym. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258, w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, iż w ocenie Sądu, orzekający w sprawie organ słusznie uznał, iż powyższe przesłanki nie zaistniały w rozpatrywanej sprawie. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa organ orzekający bada stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] maja 1969 r., utrzymująca w mocy decyzję Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia [...] listopada 1968 r. zatwierdzającą projekt wymiany gruntów wsi S. wydana została w oparciu o przepisy dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów (tj. Dz. U. z 1962 r. Nr 46, poz. 226, ze zm. ). Postępowanie w sprawie wymiany gruntów na obszarze wsi S.zostało wdrożone decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia [...] listopada 1965 r. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 dekretu o wymianie gruntów - grunty mogą być poddane wymianie w trybie tego dekretu, gdy wymagają tego względy racjonalnej gospodarki rolnej lub leśnej, jak również w celu zapewnienia prawidłowej zabudowy. Każdy, kto posiada grunty na obszarze poddanym wymianie (uczestnik wymiany), otrzymuje z tego obszaru inne grunty o równej wartości w zamian za grunty dotychczas posiadane (art. 2 ust. 1 dekretu). W zamian za objęte wymianą lasy, sady, grunty leśne, ogrody, chmielniki i inne uprawy specjalne wydziela się użytki zamienne o tym samym charakterze i możliwie tej samej jakości, a ewentualne różnice w wartości wyrównywa się w gotówce (art. 2 ust. 2 dekretu). Zgodnie z art. 8 ust. 1 dekretu do ustalenia stanu posiadania gruntów objętych wymianą powołane były właściwe do spraw rolnych organy prezydiów powiatowych rad narodowych. W ocenie Sądu, organ w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, prawidłowo ustalił, że wymianą objęto grunty J. S. oznaczone numerami [...],[...],[...],[...],i [...], o łącznej powierzchni 3,22 ha i łącznej wartości szacunkowej 271,55 jednostek szacunkowych. Grunty te były objęte księgą wieczystą nr [...] założoną na podstawie art. 2 i 3 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej, w której jako właściciel wpisany był J. S. W wyniku wymiany, J. S. w zamian za dotychczas posiadane grunty otrzymał grunty zamienne, oznaczone numerami [...],[...],[...] i [...], o łącznej powierzchnio 2,5755 ha i łącznej wartości 266,12 jednostek szacunkowych. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] maja 1969 r. skarżący podniósł, iż jego ojciec J. S. nie otrzymał, w ramach wymiany, ekwiwalentu za działkę oznaczoną przed wymianą nr[...], stanowiącej las. Jednakże zarzut ten nie znajduje żadnego oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Skarżący w toku postępowania administracyjnego nie udowodnił, że sporna działka oznaczona przed wymianą gruntów nr [...] stanowiła własność J. S., i że kwestionowane w toku postępowania nieważnościowego decyzje zostały oparte na błędnie ustalonym stanie prawnym nieruchomości J. S. objętych wymianą gruntów. Skoro skarżący kwestionuje prawidłowość ustalonego w orzeczeniach o wymianie gruntów stanu prawnego własności gruntów objętych wymianą gruntów to powinien wykazać, że ten stan w czasie podejmowania kwestionowanych orzeczeń o wymianie gruntów w 1968 roku był inny, niezgodny z tym co przyjęły organy administracji państwowej obu instancji w omawianych orzeczeniach. Należy zauważyć, że przed wszczęciem postępowania w przedmiocie wymiany gruntów wsi S., w roku 1964 została przeprowadzona aktualizacja gruntów Państwowego Funduszu Ziemi we wsi S.. Z protokołu tej aktualizacji wynika, że działka oznaczona nr [...], stanowiąca las, została ujawniona jako należąca do Państwowego Funduszu Ziemi. Słusznie również organ zauważył, iż po wymianie gruntów, jaka nastąpiła w 1968 roku, w stosunku do gruntów J. S. w 1974 roku przeprowadzone zostało postępowanie regulujące własność gospodarstwa rolnego w oparciu o ustawę z dnia 26 października 1971 r. (Dz. U. Nr 27, poz. 250). Wydany akt własności ziemi potwierdził prawo własności J. S. i jego żony N. S. do nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów wsi S. numerami [...],[...],[...] i [...] o powierzchni 2,57 ha. Kwestia braku ekwiwalentności gruntów zamiennych uzyskanych przez J.S. w wyniku wymiany gruntów była badana w trybie zwykłym przez organ odwoławczy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza tego zarzutu. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący w dniu 25 maja 2010 r. zapoznał się z aktami administracyjnymi sprawy, co nie potwierdza zarzutu, że skarżący nie został zapoznany ze wszystkimi dokumentami zgromadzonymi w postępowaniu wyjaśniającym. W ocenie Sądu, przeprowadzone postępowanie administracyjne nie wykazało aby kwestionowane decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa i aby zachodziła podstawa do stwierdzenia ich nieważności w oparciu o przepisy art. 156 § 1 k.p.a. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.