IV SA/Wa 1695/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Marian Wolanin, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Lasów Państwowych Nadleśnictwo G. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Decyzją z [...] sierpnia 2008r. Nr [...] Główny Geodeta Kraju, po rozpatrzeniu odwołania Lasów Państwowych - Nadleśnictwa G. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z [...] grudnia 2007 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy wskazał, iż decyzją z [...] marca 2007 r. Starosta G. orzekł o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla obrębu ewidencyjnego C. następujących zmian: 1. w jed. rej. G-16 uwidocznił działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] powstałe na wskutek synchronizacji działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] do stanu prawnego odpowiadającego parcelom gruntowym objętym lwh [...], [...], gm. kat. C., 2. w jed. rej. G-1 uwidocznił działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] powstałe na skutek synchronizacji działki nr: [...], [...] do stanu prawnego odpowiadające parcelom gruntowym objętym lwh [...], [...], gm. kat. C., zgodnie z mapą uzupełniającą, przyjętą w dniu 21 lutego 2007 r. do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego sporządzoną przez uprawnionego geodetę. Pismem z 5 września 2007 r., Lasy Państwowe - Nadleśnictwo G. wystąpiło z wnioskiem o stwierdzenie nieważność ww. decyzji Starosty G. zarzucając jej rażące naruszenie prawa materialnego tj. § 35 pkt 4 oraz § 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454), polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów. Decyzją z [...] grudnia 2007 r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty G.. Od decyzji tej Lasy Państwowe - Nadleśnictwo G. złożyły odwołanie, zarzucając ponownie kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, iż wydana ona została z naruszeniem § 35 pkt 4 oraz § 45 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków zw. z art. 28 k.p.a. Ponadto wskazano, iż Starosta bezpodstawnie przyjął, że kserokopie Lwh [...] i [...] stanowią podstawę prawną do aktualizacji ewidencji gruntów w zakresie przedmiotowym, gdyż "utraciły one moc prawną", a przyjęcie tych dokumentów, jako obrazujących aktualny stan prawny nastąpiło bez wyjaśnienia, czy dokumenty te zachowały swoją moc prawną, a nadto czy podmiot wnioskujący o wprowadzenie takich zmian ma przymiot strony. Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ odwoławczy uznał, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Podstawą wydania decyzji Starosty G. z [...] marca 2007 r. orzekającej o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, prowadzonym dla obrębu ewidencyjnego C., w ocenie organu wbrew zarzutom podniesionym w odwołaniu nie był § 35 pkt 4 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z którym źródłami danych ewidencyjnych są dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez: sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki administracyjne. Zmiany te zostały wprowadzone w oparciu o opracowanie geodezyjne i kartograficzne w postaci mapy uzupełniającej sporządzonej przez uprawnionego geodetę, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia 21 lutego 2002 r. pod numerem [...], zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych. Na mapie tej zostały uwidocznione granice parcel gruntowych wykazanych w Lwh [...] i [...] , gmina katastralna C., gdzie jako właściciel tych parcel figurował P. S.. Wyodrębniając dawne parcele gruntowe nadano im nowe numery działek ewidencyjnych. Decyzja Starosty G. z [...] marca 2007 r., dała zatem podstawę następcom prawnym właściciela tych parcel, P. S., do wystąpienia z wnioskiem o założenie księgi wieczystej dla nowopowstałych działek i wpisanie wnioskodawców jako właścicieli tych nieruchomości. Postępowanie administracyjne, zakończone ww. decyzją zostało wszczęte na wniosek I. K., M. S.. J. S., E. S. i M. H. z [...] lutego 2007 r. "o dokonanie zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu C. gmina S. zgodnie z załączonymi dokumentami w zakresie zmiany oznaczenia oraz powierzchni działek ewidencyjnych". Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w G., Wydział I Cywilny z dnia [...] stycznia 2006 r. sygn. akt [...] wnioskodawcy są następcami prawnymi P. S., który był właścicielem parcel gruntowych wchodzących w skład działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Zatem w ocenie organu należy uznać, że osoby, które złożyły wniosek o wprowadzenie w operacie ewidencji gruntów i budynków, prowadzonym dla obrębu ewidencyjnego C. zmiany polegającej na wydzieleniu działek ewidencyjnych odpowiadających tym parcelom miały interes prawny we wszczęciu tego postępowania. Wobec powyższego organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło rażące naruszenie prawa. Skargę na decyzję Głównego Geodety Kraju w W. z [...] sierpnia 2008 r. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Lasy Państwowe Nadleśnictwo G., zarzucając jej : 1/ rażące naruszenie prawa, tj. art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. w zw. z § 35 pkt. 4 oraz § 45 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38 poz. 454) w zw. z art. 28 k.p.a. polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów. 2/ naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 pkt. 1 k.p.a. oraz art. 2 k.p.c. polegające na rozstrzygnięciu przez organ administracji sprawy nie należącej do jego właściwości, tj. kwestii cywilnoprawnej prawa własności do nieruchomości objętej postępowaniem, które to naruszenia miały istotny wpływ na zaskarżoną decyzję. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o: 1/ uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z [...] grudnia 2007r. 2/ zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, iż w jej ocenie błędne jest stanowisko organu, że osoby które złożyły wniosek o wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków miały przymiot strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.. W ocenie skarżącego brak jest bowiem dokumentów, które pozwalałyby uznać, że wnioskodawcy w przedmiotowej sprawie mają interes prawny we wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z § 35 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38 poz. 454) źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji są dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne. Stosownie do § 45 w/w rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Do aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 35 stosuje się odpowiednio. W świetle powyższych uregulowań prawnych źródłem danych ewidencyjnych stanowiących podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji buntów mogą być także dane z ksiąg wieczystych. Starosta oraz organ administracji przyjął, jednak jako podstawę wprowadzenia zmian przedmiotowych w ewidencji gruntów kserokopie wypisów z wykazów hipotecznych z Lwh [...] i [...] kat. C., obrazujących stan sprzed II Wojny Światowej, bez wyjaśnienia, czy zachowały one swoją moc. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 1986r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. oraz utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg, z dniem 1 stycznia 1989 r. traciły moc prawną i podlegały zamknięciu z urzędu księgi dawne nie zawierające w działach odpowiadających działowi II i III obecnej księgi wieczystej wpisów dokonanych po dniu 31 grudnia 1946 r. Księgi dawne, które utraciły moc prawną stosownie do § 6 ust. 1 zachowały jedynie znaczenie dokumentów, a więc obrazowały stan prawny na datę ich sporządzenia, a nie na czas ich złożenia organowi. Z tych względów organ administracji bezpodstawnie przyjął, że kserokopie Lwh [...] i [...] stanowią podstawę prawną do aktualizacji ewidencji gruntów w zakresie przedmiotowym poprzez wydzielenie w działkach ewidencyjnych, którymi (włada Nadleśnictwo, odpowiedników działek katastralnych wpisanych w tych dokumentów na rzecz poprzedników prawnych wnioskodawców w przedmiotowej sprawie. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, iż kserokopie Lwh [...] i [...] obrazują aktualny stan prawny nieruchomości na czas złożenia wniosku o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów. Z tych względów mapa uzupełniająca synchronizacji działek pomimo przyjęcia jej do zasobu nie mogła stanowić samoistnej podstawy zmiany przedmiotowej ewidencji na wniosek I. K., E. S., M. H., M. S., J. S., gdyż osoby te nie wykazały się tytułem prawnym do żądania wprowadzenia zmiany operatu ewidencji gruntów, czego wymaga przepis art. 28 k.p.a. Strona skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów art. 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 k.p.c. polegające na rozstrzygnięciu przez organ administracji sprawy nie należącej do jego właściwości. Stosownie bowiem do art. 2 k.p.c. do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. Nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. W przedmiotowej sprawie organ I instancji wprowadził zaś zmianę danych w ewidencji gruntów w oparciu o wykonaną dokumentację geodezyjną, postanowienie Sądu Rejonowego w G. o stwierdzeniu nabycia spadku oraz zamknięte Lwh [...] i [...] gminy kat. C.. W ocenie skarżącego nie znajduje uzasadnienia stanowisko organu administracji, iż Starosta dokonał w operacie ewidencji gruntów wyłącznie przedmiotowych i wprowadzając te zmiany nie naruszył praw osób i jednostek władających przedmiotowymi nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kontrolują, więc akty i czynności organów administracji z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. W niniejszej sprawie kontroli poddano decyzję wydaną w trybie stwierdzenia nieważności. Dokonanie oceny, co do jej zgodności z prawem poddane, więc jest specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza bowiem, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy. W trybie nadzoru konieczność uznania decyzji za nieważną zachodzi jedynie w enumeratywnie wyliczonych ustawowo przypadkach (art. 156 § 1 k.p.a.), gdyż sprzeciwia się ono fundamentalnej zasadzie trwałości decyzji ostatecznych. (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1998r. II S.A. 456/98). Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma w prawie bardzo istotne znaczenie. Przede wszystkim z tego powodu, że stanowi wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Przepis art. 156 § 1 k.p.a. nakłada, więc na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to rażące naruszenie prawa. Analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki tj. zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne. Trzecim elementem wymagającym zbadania są społeczne skutki, jakie wywołała decyzja. W rozpoznawanej sprawie orzekające organy uznały, iż kontrolowana przez nie w postępowaniu nieważnościowym decyzja z [...] marca 2007 r. Starosty G. orzekająca o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla obrębu ewidencyjnego C., nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Jak wynika z treści powyższej decyzji została ona wydana na wniosek I.K., E. S., M. H., M. S., J. S., spadkobierców P. S., w oparciu o § 36, 44 pkt. 2, 46 i 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454). Wprowadzone nią zmiany dotyczyły uwidocznienia w rejestrze działek nr[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] powstałych na wskutek synchronizacji działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] do stanu prawnego odpowiadającego parcelom gruntowym objętym lwh 21, 54, gm. kat. C., oraz działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[... ], [...] powstałych na skutek synchronizacji działek nr: [...], [...] do stanu prawnego odpowiadające parcelom gruntowym objętym lwh 21, 54, gm. kat. C., Zmiany te dokonano zgodnie z mapą uzupełniającą, przyjętą 21 lutego 2007r. do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego pod numerem [...] sporządzoną przez uprawnionego geodetę. W rozpoznawanej sprawie podstawę dokonanych zmian stanowiła zatem w/w mapa uzupełniająca, przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, a nie jak wywodzi skarżący kopia ksiąg wieczystych lwh 21 i 54. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż została ona sporządzona w celu uwidocznienia stanu prawnego działek, jaki istniał według stanu prawnego uwidocznionego w lwh 21 i 54. Księgi te odzwierciedlały zaś stan prawny tych nieruchomości, jaki istniał przed wybuchem II Wojny Światowej. Wprawdzie, słusznie podnosi strona skarżąca, iż księgi te zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 1986r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. oraz utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg (Dz. U Nr 28 poz. 141) z dniem 1 stycznia 1989 r. traciły moc prawną i podlegały zamknięciu z urzędu jako księgi dawne nie zawierające w działach odpowiadających działowi II i III obecnej księgi wieczystej wpisów dokonanych po dniu 31 grudnia 1946 r. Należy jednak wskazać, iż stosownie do § 6 ust. 1 zachowały one jednak znaczenie dokumentów. A zatem, jako dokument mogły posłużyć za podstawę do sporządzenia mapy obrazującej dokonane zmiany. Wobec zaś przyjęcia przedmiotowej mapy do zasobu, obowiązkiem organu wynikającym z § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, było uwidocznienie zmian w ewidencji gruntów. W sprawie nie budzi również wątpliwości, iż działki te w dacie dokonania zmian miały nieuregulowany stan prawny, w zakresie ich właściciela. Skarżący, figurował w ewidencji gruntów jedynie jako władający. Z akt sprawy wynika także, iż próby skarżącego zmierzające do nabycia prawa własności spornych parceli nie powiodły się. Postanowieniem z 28 kwietnia 2004r. Sygn. akt III CK 436/02 Sąd Najwyższy oddalił złożoną przez skarżącego kasację od postanowienia Sądu Okręgowego w N. z [...] czerwca 2002r. sygn. akt [...] w sprawie oddalenia wniosku skarżącego o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie. Tymczasem postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek spadkobierców P. S. -przedwojennego właściciela spornych parcel, ustalonych w oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego w G. Wydział I Cywilny z [...] stycznia 2006r. sygn. akt [...]. W ocenie strony skarżącej spadkobiercy ci nie mogli skutecznie żądać wszczęcia niniejszego postępowania, bowiem nie posiadają oni interesu prawnego uprawniającego ich w świetle art. 28 K.p.a do bycia stroną tegoż postępowania. Donosząc się do powyższego zarzutu, należy wskazać, iż stosownie do art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a. mogą być przepisy prawa cywilnego, w szczególności prawa rzeczowego. W ocenie Sądu w przypadku rejestru gruntów, w którym nie jest ujawniona osoba właściciela, a jedynie podmiot nimi władający, interes prawny w żądaniu załatwienia przez organ administracji publicznej, sprawy w zakresie uwidocznienia zmian w rejestrze gruntów, polegających na uwidocznieniu działek powstałych na wskutek synchronizacji do stanu prawnego odpowiadającego parcelom gruntowym uwidocznionym w dawnych księgach wieczystych, zawierających wpisy odnośnie właściciela, mają spadkobiercy tych właścicieli. Spadkobiercy właściciela spornych gruntów mogli zatem skutecznie żądać wszczęcia postępowania zmierzającego do uwidocznienia spornych zmian. Tym samym za nieuzasadniony należy uznać zarzut strony skarżącej wskazujący na brak interesu prawnego spadkobierców właściciela spornych działek w żądaniu wszczęcia niniejszego postępowania. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez organ wydający kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję, naruszenia jego właściwości. Wbrew zarzutom skargi postępowanie to nie regulowało kwestii własnościowych. Uwidoczniało jedynie zmiany, jakie zostały dokonane w oparciu o istniejącą w odniesieniu do spornych działek dokumentację – nową mapę. Rozstrzygnięcie w przedmiocie uwidocznienia praw własności spornych parcel zostało zaś wbrew zarzutom skargi podjęte przez sąd powszechny tj. Sąd Rejonowy w G., Wydział Ksiąg Wieczystoksięgowych. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż właściwie orzekające w sprawie organy przyjęły, iż decyzja Starosty G. z [...] marca 2007 r., nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego na podstawie art. 156 K.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na mocy art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) orzekł jak w sentencji.