IV SA/Wa 1696/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędziowie Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2010 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji orzekającej o zameldowaniu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej E. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. IV SA/Wa 1696/09 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Wojewoda [...], zwany dalej "Wojewodą", uchylił decyzję Prezydenta W., zwanego dalej "Prezydentem", z dnia [...] września 2007 r. nr [...], orzekającą o zameldowaniu E. S., zwanej dalej "skarżącą", w lokalu nr [...] przy ulicy [...] w W. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] września 2007 r., wydaną na podstawie art.47 ust.2 w związku z art.10 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz.993 z późn.zm.), Prezydent zameldował skarżącą na pobyt stały w spornym lokalu. W uzasadnieniu decyzji z [...] września 2007 r. Prezydent wskazał, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego skarżąca zamieszkuje w spornym lokalu od stycznia 2007 r. Decyzja ta doręczona została trzem stronom postępowania: 1) w dniu [...] września 2007 r. T. S. (matce skarżącej, głównej najemczyni spornego lokalu), 2) w dniu [...] września 2007 r. P., zwanej dalej "P." (sporny lokal znajduje się w zasobach tego podmiotu), 3) w dniu [...] września 2007 r. skarżącej. W dniu [...] marca 2008 r. P. wniosła do Wojewody o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] września 2007 r. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...], Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zwany dalej "Ministrem", uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2008 r. oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał w szczególności, że (-) decyzja Prezydenta doręczona została bezpośrednio na adres P. z pominięciem jej pełnomocnika, (-) doktryna i orzecznictwo sądów administracyjnych stoją na zgodnym stanowisku, że doręczenie pisma tylko stronie, jeżeli działa ona przez ustawowego przedstawiciela lub ustanowiła pełnomocnika, jest bezskuteczne i nie powoduje wejścia rozstrzygnięcia do obiegu prawnego, (-) Wojewoda nie miał podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta, albowiem nie weszła ona do obrotu prawnego, (-) Wojewoda winien jest pouczyć organ gminy o konieczności doręczenia P. decyzji z dnia [...] września 2007 r. zgodnie z zasadami wskazanymi w art.40 k.p.a. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Wojewoda odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] września 2007 r., powołując się w uzasadnieniu na ocenę prawną dokonaną przez Ministra w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. W konkluzji uzasadnienia decyzji z dnia [...] maja 2009 r. Wojewoda wskazał, że Prezydent obowiązany jest doręczyć P. decyzję z dnia [...] września 2007 r. zgodnie z art.40 k.p.a. Dopiero skuteczne doręczenie decyzji P. lub w przypadku ustanowienia pełnomocnika – temu pełnomocnikowi, będzie oznaczało jej wejście do obrotu prawnego i rozpocznie bieg terminów do wniesienia środka odwoławczego. W dniu [...] czerwca 2009 r. Prezydent doręczył decyzję z dnia [...] września 2007 r. pełnomocnikowi P. Pismem nadanym drogą pocztową w dniu [...] czerwca 2009 r. P. wniosła do Wojewody odwołanie od decyzji Prezydenta z dnia [...] września 2007 r. Rozpatrzywszy odwołanie P. Wojewoda uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na zajęcie merytorycznego stanowiska w sprawie. W ocenie Wojewody znaczny upływ czasu, jaki dzieli orzekanie w postępowaniu odwoławczym od przeprowadzenia postępowania przez Prezydenta, powoduje konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Orzekanie w oparciu o materiał dowodowy zebrany przed kilkoma laty byłoby sprzeczne z zasadą prawdy materialnej. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Wojewoda podkreślił, że organ odwoławczy obowiązany jest oceniać stan faktyczny rozpatrywanej sprawy na dzień orzekania, co w niniejszej sprawie obligowałoby Wojewodę do przeprowadzenia w całości postępowania dowodowego na okoliczność zamieszkiwania skarżącej w spornym lokalu. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub znacznej części stanowiłoby jednakże naruszenie zawartej w art.15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności. W konsekwencji Wojewoda uznał, że zachodzą podstawy do uchylenia decyzji z dnia [...] września 2007 r. i przekazania sprawy Prezydentowi do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca wniosła do Sądu skargę na decyzję Wojewody, zarzucając jej naruszenie: - art.131 k.p.a. poprzez niepowiadomienie skarżącej o wniesieniu odwołania przez stronę przeciwną, - art.140 w związku z art.10§1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przed wydaniem przedmiotowej decyzji, - art.134 w związku z art.40 k.p.a. poprzez niewydanie postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, zamiast tego rozpoznanie odwołania pomimo ponadrocznego przekroczenia terminu do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Wojewody [...] na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwie rozpoznał organ odwoławczy co do meritum odwołanie P. od decyzji Prezydenta w sytuacji, w której odwołanie to wniesiono po upływie ustawowego terminu. Zgodnie z art.129§2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W świetle utrwalonego stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego stronie, która nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ nie doręczył ani nie ogłosił decyzji (a który jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.) wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu stronie przysługuje jedynie wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art.145§1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2002 r., sygn. akt II SA 2230/00, publ. M. Prawn. 2002/20/916). W razie nieskorzystania przez stronę z prawa do wniesienia odwołania w wyżej wskazanym terminie decyzja w myśl art.16§1 k.p.a. staje się ostateczna niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim stronom (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 703/97). Odnosząc powyższe zasady do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że decyzja Prezydenta z dnia [...] września 2007 r., orzekająca o zameldowaniu skarżącej w spornym lokalu, doręczona została trzem stronom postępowania, tj. skarżącej E. S. w dniu [...] września 2009 r., T. S. w dniu [...] września 2009 r. oraz P. w dniu [...] września 2007 r. Nie ulega wątpliwości, że doręczenie odpisu decyzji przeznaczonego dla P. nastąpiło z uchybieniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. z uchybieniem art.40§2 k.p.a., stanowiącego, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Doręczenie zatem bezpośrednio P., nie zaś reprezentującemu ją pełnomocnikowi, było doręczeniem wadliwym, które wobec P. nie wywołało żadnych skutków procesowych. P. jest zatem podmiotem, który był stroną pierwszoinstancyjnego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta z dnia [...] września 2007 r., a któremu decyzja ta nie została doręczona. Decyzję doręczono jednakże skutecznie dwóm pozostałym stronom postępowania. W tej sytuacji decyzja z dnia [...] września 2007 r., pomimo tego, że nie została doręczona wszystkim stronom postępowania, weszła do obrotu prawnego. Jak zauważono w wyroku NSA W-wa z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 453/08, publ. LEX nr 529931 - do którego to stanowiska Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni się przychyla - "Doręczenie decyzji innemu niż wnioskodawca podmiotowi, nawet w przypadku, gdy owemu podmiotowi przesłano tę decyzję "do wiadomości" powoduje, że decyzja taka weszła jednak do obrotu prawnego i zaczęła wywoływać skutki prawne. Nie były to przy tym skutki "pozorne". W takiej sytuacji, uznawanie owej decyzji za akt nieistniejący jest niedopuszczalne.". P. była zatem uprawniona do wniesienia odwołania w terminie wyznaczonym dla innych stron postępowania. Termin ten upłynął z dniem [...] września 2007 r. (14 dni od dnia doręczenia decyzji skarżącej). Upływ tej daty spowodował, w związku z faktem, że odwołanie nie zostało wniesione, iż decyzja Prezydenta z dnia [...] września 2007 r. stała się ostateczna. W tej sytuacji P. mogła podnosić zarzut pominięcia jej w postępowaniu o zameldowanie skarżącej w spornym lokalu i w konsekwencji żądać ponownej oceny spełnienia przesłanek do takiego zameldowania wyłącznie w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Okoliczności tych nie zmienia fakt, że w dniu [...] czerwca 2009 r. Prezydent doręczył skarżącej odpis decyzji z dnia [...] września 2007 r., a przed upływem czternastu dni od tej daty P. wniosła od tej decyzji odwołanie. Podkreślić należy, że z uwagi na zdarzenia procesowe opisane szczegółowo wcześniej, tj. z uwagi na uzyskanie przez decyzję z dnia [...] września 2007 r. waloru ostateczności spowodowanego niewniesieniem przez żadną ze stron postępowania (w tym przez P.) odwołania w terminie czternastu dni od dnia skutecznego doręczenia decyzji skarżącej ([...] września 2007 r.), doręczenie odpisu tej decyzji pełnomocnikowi P., dokonane w dniu [...] czerwca 2009 r., nie wywołało skutku procesowego w postaci rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania. Odwołanie wniesione przez P. zostało zatem wniesione z uchybieniem kilkunastu miesięcy po upływie terminu do jego wniesienia. Powyższe obligowało Wojewodę do stwierdzenia na podstawie art.134 k.p.a. uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez P. Niniejszym Sąd nie podziela odmiennego stanowiska w kwestiach wskazanych powyżej, które zajęli Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Wojewoda [...] w decyzjach z dnia [...] kwietnia i [...] maja 2009 r., wydanych w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] września 2007 r. Sąd nie był związany tym stanowiskiem przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji Wojewody. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Wojewoda dokona ponownie formalnej oceny odwołania P. od decyzji Prezydenta z dnia [...] września 2007 r., w wyniku której stwierdzi uchybienie terminu do jego wniesienia. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 ust.1 lit.c, art.152 oraz art.200 p.p.s.a.