IV SA/Wa 1696/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat sędzia WSA Małgorzata Małaszewska - Litwiniec po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2017r. II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego T. G. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] marca 2017 r. T. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], wydanym z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedliska zagrodowego, składającego się z ośmiu budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej, wiat na maszyny rolnicze i namiotów foliowych do produkcji szkółkarskiej, na części działki nr [...], obręb [...], ze zjazdem z drogi krajowej nr [...] oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr [...], na działce nr [...] i na części działki nr [...], obręb [...], gmina [...] - utrzymał ww postanowienie w mocy. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. W dniu [...] lutego 2017 r. Wójt Gminy [...] pismem z dnia [...] lutego 2017 r. wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji, planowanej na części działki nr [...], obręb [...] ze zjazdem z drogi krajowej nr [...] (działka nr [...]) oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr [...], na działce nr [...] i na części działki nr [...], obręb [...], gmina [...]. Po analizie przedłożonego projektu decyzji organ postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. odmówił wnioskowanego uzgodnienia. Uznał bowiem, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogów ustawowych. Wskazał, że przepis art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy odczytywany musi być łącznie z przepisem art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącym, że ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie służebności drogowej. Natomiast w badanej sytuacji taki dostęp do drogi publicznej nie został zapewniony. W przedmiotowym projekcie decyzji o warunkach zabudowy zapisano bowiem, że dostęp do drogi publicznej ustala się bezpośrednio z drogi krajowej nr [...], poprzez istniejący zjazd. Jednakże wskazany w decyzji zjazd nie jest ujęty w Banku Danych Drogowych jak i nie została wydana decyzja zarządcy drogi publicznej zezwalająca na lokalizację lub przebudowę zjazdu. Wobec powyższego zdaniem organu, taki zjazd nie występuje co z kolei stanowi, iż w obecnej chwili teren planowanej inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej a jedynie do niej przylega. Powyższe z kolei powoduje, mając na uwadze treść art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., że nie można ustalić warunków zabudowy dla nieruchomości, dla której, na datę wydania decyzji, nie jest zapewniony dostęp do drogi publicznej. Dowodem w sprawie, zdaniem organu, jest wydruk z rejestru zjazdów opisujący istniejący zjazd z drogi krajowej nr [...]. Legalności istnienia tego zjazdu organ nie podważa przy czym w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. GDDKIA podniósł, że nie posiada dokumentów wykazujących sposób wybudowania przedmiotowego zjazdu - jest to tak zwany "zjazd zastany", powstały i użytkowany dziesiątki lat przed utworzeniem GDDKiA, a zainwentaryzowany został w ewidencji zjazdów jako zjazd legalny w oparciu o zapisy graficzne na historycznych mapach zasadniczych. Uzupełniająco organ poinformował, że obecnie toczy się przed nim postępowanie w sprawie wyrażania zgody (w trybie art. 29 ust 1 ustawy o drogach publicznych) na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] przylegającego do działek nr [...] i nr [...] obręb [...] gmina [...] wraz z postępowaniem dowodowym (z powołaniem świadków), w spawie wykazania istnienia wnioskowanego do przebudowy zjazdu. W związku z powyższym do czasu uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji zarządcy drogi publicznej, zezwalającej na lokalizację (przebudowę) zjazdu, nie jest możliwe pozytywne uzgodnienie przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy przez zarządcę drogi krajowej. Po rozpoznaniu wniosku T. G. z dnia [...] marca 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww postanowieniem Generalny Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżonym do Sądu postanowieniem utrzymał w mocy ww swoje rozstrzygnięcie. Podniósł, że w przedmiotowym projekcie decyzji w pkt 2 lit. d odnośnie warunków w zakresie komunikacji - wskazano, iż teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej z drogi krajowej nr [...]: 1) bezpośrednio z drogi krajowej nr [...], poprzez istniejący zjazd; 2) poprzez gminną drogę wewnętrzną stanowiącą działkę nr [...] przylegającą do działki nr [...] w jej północnym narożniku, na szerokości 2,5 m - dostęp pieszy. Natomiast w ocenie organu, z akt sprawy jednoznacznie wynika, że do przedmiotowej nieruchomości nie prowadzi bezpośredni zjazd z drogi krajowej nr [...]. Wskazał, że o bezpośrednim dostępie do drogi publicznej nie przesądza bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji z drogą publiczną, ale zagwarantowana prawnie zgoda zarządcy drogi na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na teren inwestycji. Dlatego też nie jest możliwe uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, która takiego dostępu nie posiada. Analiza przedstawionych w projekcie decyzji rozwiązań w zakresie obsługi komunikacyjnej prowadzi do wniosku, że dojazd z wykorzystaniem drogi wewnętrznej na działce nr [...] stanowi w rzeczywistości dojazd z drogi krajowej nr [...] do działek nr: [...] i [...]. Tymczasem według Banku Danych Drogowych prowadzonego przez Rejon w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, jedynie działka nr [...] posiada zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...], zlokalizowany w km [...] + [...], strona prawa. W rejestrze tym brak jest natomiast informacji o funkcjonowaniu zjazdu z ww. drogi do działki nr [...] (przedmiotowej), jak również - wspólnego zjazdu do działek nr: [...] i [...]. Zgodnie z ww. dokumentem urzędowym, kolejny zjazd z drogi krajowej nr [...] znajduje się na wysokości następnej drogi wewnętrznej, usytuowanej na działce nr [...] (w km [...] + [...], strona prawa). Natomiast organ uzgadniający jest związany treścią i ustaleniami projektu decyzji o warunkach zabudowy i nie może ich zmieniać, ani sam określać. Organ podtrzymał swoje stanowisko, że dowodem na okoliczność istnienia zjazdu z drogi, czyli dojazdu faktycznego i zarazem legalnego, jest Bank Danych Drogowych. Wskazał, że ów system dostosowany jest do zapisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r., w sprawie trybu sporządzania informacji oraz gromadzenia i udostępniania danych o sieci dróg publicznych. Bank Danych Drogowych jest kluczowym systemem wspomagającym zarządzanie siecią dróg krajowych. Skonstruowany został jako zespół danych, realizujących szereg funkcji związanych z ewidencją i edycją informacji dotyczących stanu sieci drogowej. Dane te wykorzystywane są do bieżącego utrzymania dróg, nowych inwestycji, raportowania, sprawozdawczości oraz kontroli. Natomiast z dostarczonej przez stronę mapy zasadniczej można jedynie wywieść, że działka nr [...] przylega do pasa drogowego - drogi krajowej nr [...], co jednak nie jest tożsame z legalnym i rzeczywistym funkcjonowaniem przedmiotowego zjazdu. Na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad skargę do tut. Sądu wniósł T. G., wnosząc o uchylenie obu zaskarżonych postanowień z powodu wydania ich w rażącej sprzeczności ze stanem faktycznym sprawy i w oparciu o błędną ocenę materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi min. podniósł, że organ w sposób rażący naruszył art. 76 § 1 kpa uznając wypis z rejestru zjazdów z Banku Danych Drogowych za dokument urzędowy. Rejestr zjazdów jest wewnętrznym dokumentem zarządcy drogi, nie jest to dokument wydany przez jakikolwiek organ państwowy. Zapis w rejestrze zjazdów, opisujący sporny zjazd, sporządziła nieujawniona osoba, w nieujawnionej dacie - nieznany pracownik Kierownika Rejonu GDDKiA w [...]. Ani Kierownik Rejonu GDDKiA w [...], ani jego pracownik, który ten zapis sporządził, nie są organami administracji i nie mają upoważnienia do działania w imieniu organu administracji - Dyrektora Generalnego Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad a nadto, osoba ta mogła pomylić się sporządzając ten zapis, błędnie odczytując zapisy graficzne na mapie. Zapis ten sporządzono dopiero na podstawie mapy zasadniczej z 2007 r. Natomiast pomiary geodezyjne wykonane na zlecenie strony w 2015 r. oraz jak podał skarżący, powtórzone pomiary geodezyjne wykonane na zlecenie organu w 2016 r., ujawniły rzeczywistą szerokość przylegania istniejącego legalnie zjazdu do dz. nr [...] - wcześniej takie dane geodezyjne w zasobie Starosty nie istniały, a szerokość tego przylegania była oszacowywana przez organ na 2,5 m. na podstawie amatorskiego pomiaru odległości na mapie. Skarżący wskazał także na treść pisma organu z dnia [...] października 2007 r., w którym organ przyznał, że działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do owego zjazdu, przy czym wnosił o wyjaśnienie rozbieżności co do jego szerokości. Na wniosek skarżącego Starosta wskazał, że nie znajduje się w posiadaniu powyższych danych w urzędowym zasobie i wyjaśnił, iż pomiarów tej wielkości powinien dokonać uprawniony geodeta. Na zlecenie skarżącego geodeta ustalił w operacie przyjętym do urzędowego zasobu przez Starostę, iż dz. nr [...] przylega do istniejącego zjazdu na szerokości 5,41 m. Skarżący wskazał, że po uzyskaniu zaktualizowanych dokumentów urzędowych z zasobu geodezyjnego Starosty w 2015 r., organ przeprowadził w 2016 roku dwa dowody w celu podważenia ich wiarygodności, których jednak nie uwzględnił w niniejszej sprawie gdyż, jak podniósł skarżący, dowody te potwierdziły dane wynikające z ww dokumentów urzędowych z zasobu geodezyjnego Starosty. Organ nie upublicznił uzyskanych wyników, utajnił fakt przeprowadzenia tego dowodu. Ostatecznie skarżący podniósł, że wszystkie zgłoszone w tej skardze dowody znajdują się w posiadaniu organu, ale organ te dowody zignorował, rażąco naruszając art. 75 § 1 kpa oraz art. 77 § 1 kpa. To spowodowało, iż ustalając stan faktyczny sprawy organ rażąco naruszył także art. 80 kpa. błędnie oceniając, na podstawie celowo zredukowanego materiału dowodowego, brak dostępu objętej planowaną inwestycją nieruchomości do drogi publicznej. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu. Sąd dokonał kontroli zaskarżonego i utrzymanego nim w mocy postanowienia pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do merytorycznych aspektów sprawy, należy wskazać, że kwestia ustalenia występowania przedmiotowego zjazdu i tym samym dostępu z drogi publicznej, nie została przez organ należycie wyjaśniona. Trzeba wskazać, iż rejestr zjazdów, na który powołuje się organ, jest tylko wewnętrznym dokumentem zarządcy drogi, który powinien być oceniony wespół z innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie. Nie stanowi dokumentu urzędowego, prawa miejscowego czy aktu administracyjnego (decyzji) wiążącego strony. Bank Danych Drogowych, jak wskazał organ, jest kluczowym systemem ale jedynie wspomagającym zarządzanie siecią dróg krajowych, a zatem wykorzystywany do wewnętrznych celów organu. Stąd też jego zapisy podlegają takiemu samemu badaniu i analizie jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie. Należy zwrócić uwagę, że Wójt Gminy [...] w piśmie z dnia [...] marca 2011 roku nie kwestionował dostępu działki (nr [...]) skarżącego do istniejącego zjazdu z drogi publicznej a jedynie przekazał GDDKiA projekt decyzji o warunkach zabudowy do uzgodnienia, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wobec zdecydowanych rozbieżności stanowisk i braku dostatecznego materiału dowodowego, organ zobowiązany był do przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego czego nie uczynił. W tym przede wszystkim winien był uwzględnić zgromadzone w aktach sprawy dokumenty - szereg pism (w tym korespondencji miedzy organem a skarżącym) dołączonych do pisma skarżącego z dnia [...] marca 2017 roku, w tym także przeprowadzone przez geodetę F. Z. czynności polegające na dokonaniu pomiarów szerokości zjazdu na działkę nr [...], dokonaniu wyliczeń i sporządzeniu mapy, uwzględnienie mapy, zgodnie z odręczną adnotacją złożonej do Starostwa w [...], obrazującej dostęp przedmiotowej działki gruntu do ww drogi publicznej przedmiotowym zjazdem na szerokości 5,41 m, a której kserokopia znajduje się w aktach sprawy. A nadto, oświadczenia byłej właścicielki nieruchomości jak i sąsiada znajdujące się w aktach sprawy adm. (K. S., K. M.), na okoliczność istnienia od lat siedemdziesiątych ww zjazdu, z uwagi na brak tym zakresie stosownych dokumentów. Niezależnie od powyższego trzeba wskazać, iż stanowisko organu w badanej materii wyrażone w zgromadzonej w aktach korespondencji jest niespójne, gdyż wskazuje sprzeczne ze sobą informacje odnośnie faktu istnienia dla ww działki [...] zjazdu do drogi publicznej. Min. zgodnie z treścią pisma organu z dnia [...] października 2007 roku, według stanu aktualnego na datę jego sporządzenia, przedmiotowa nieruchomość (dz.nr [...]) posiada dostęp do drogi publicznej poprzez "istniejący zjazd" na działkę nr [...] stanowiącą dojazd do pól; podobnie, zgodnie z pismem organu z dnia [...] grudnia 2015 roku skierowanym do Starostwa Powiatowego w [...], organ nie kwestionuje istniejącego zjazdu, a jedynie zamierza wyjaśnić istniejące wątpliwości co do jego parametrów (szerokość), finalnie jednak kontestując fakt jego istnienia. Również, co istotne, GDDKiA pismem z dnia [...] sierpnia 2016 roku poinformował skarżącego o terminie dokonania pomiarów na gruncie ([...] sierpnia 2016r.) w obrębie zjazdu przy granicy z działkami nr [...], [...] i [...], jednocześnie wyników przeprowadzonych badań nie udostępnił. Należy domniemywać, iż powyższe badanie zostało zlecone z uwagi na przeprowadzone na zlecenie skarżącego czynności przez geodetę, w wyniku których ustalono rzeczywiście występujące parametry (w tym szerokość) ww zjazdu, która wynosi 5,41 m. Pomimo przeprowadzonych w tym zakresie badań organ powyższych wyliczeń nie wziął pod uwagę jak i nie przedstawił własnych. W ocenie Sądu zatem, wyjaśnienia wymaga czy istniejący zjazd z drogi krajowej [...] na wysokości działki skarżącego nr [...] jest zjazdem legalnym a jeśli tak to czy ta działka posiada dostęp do drogi publicznej ww zjazdem bądź też czy jest skomunikowana z drogą publiczną w innym miejscu. Dlatego też przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowego wniosku, GDDKiA zastosuje się do wyżej wskazanych przez Sąd konkluzji, uwzględniając ocenę prawną i wskazówki zawarte w niniejszym wyroku. Nadto na marginesie należy zwrócić uwagę na fakt, iż zgodnie ze stanowiskiem organu, obecnie toczy się przed nim postępowanie w sprawie wyrażania zgody (w trybie art. 29 ust 1 ustawy o drogach publicznych) na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] przylegającego do działek nr [...] i nr [...] obręb [...] gmina [...] wraz z postępowaniem dowodowym. W związku z powyższym zasadnym było zawieszenie niniejszego postępowania do czasu zakończenia ww postępowania, którego wynik ma niewątpliwie wpływa na rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej a nie wydawanie, przedwcześnie, postanowienia w przedmiocie odmowy ww uzgodnienia. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 tej ustawy w punkcie drugim sentencji wyroku.