IV SA/Wa 1698/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Agnieszka Góra - Błaszczykowska (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A. w B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego A. w B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1698/09 UZASADNIENIE Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] sierpnia 2009 r. – zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymał w mocy decyzję własną z [...] czerwca 2009 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2007. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] sierpnia 2007 wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze 12,43 ha gruntów rolnych klas II-III na terenie wsi B., gmina Z., przewidzianych pod odkrywkową eksploatację kruszywa naturalnego, zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] maja 2007 wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze, tj. pod eksploatację kruszywa gruntów rolnych o pow. 2,78 ha stanowiących użytki rolne klas IV na terenie wsi B., zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia 03 czerwca 2009 A. w B. wniosło do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o uchylenie obu w.w. decyzji na zasadzie art. 161 k.p.a., albowiem nie można, jego zdaniem, w inny sposób zapobiec zagrożeniom dla gospodarki narodowej oraz ważnych interesów Państwa. W uzasadnieniu podniesiono, że przy wydaniu wspomnianych decyzji nie informowano ani nie konsultowano ich wydania z A., nie przyznano A. statusu strony postępowania. Ustalenia faktyczne decyzji pomijały całkowicie kwestię bliskości planowanej inwestycji z obszarem A., jak również pominięto konsekwencje oddziaływania inwestycji na chroniony obszar. Zdaniem A., wydane decyzje naruszyły m.in. przepisy art.65 ustawy o ochronie przyrody. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2007 oraz decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2007. W uzasadnieniu Minister szczegółowo rozważył przesłanki zastosowania art. 157 § 2 k.p.a. i stwierdził, że jednostka, wnosząca o stwierdzenie nieważności, nie ma interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Brak interesu prawnego wnoszącego żądanie, wyłącza dopuszczalność prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Na podstawie art.7 u.3 ustawy z dnia 03.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych stroną postępowania jest wyłącznie wójt (burmistrz, prezydent miasta). Tylko on posiada interes prawny bycia stroną w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych. Właściciele gruntów mają tylko interes faktyczny, a nie prawny w wynikach tego postępowania. Pismem z 13.03.2009 A. w B. złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2007 oraz decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2007. Zaskarżonej decyzji A. zarzuciło nierozpoznanie istoty sprawy, naruszenie art. 7, 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, brak analizy całości materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczność uzasadnienia, brak wykazania, jakimi dowodami kierował się organ rozpoznający sprawę, niewskazanie ustaleń faktycznych i podstawy prawnej decyzji. W uzasadnieniu podkreślono, że A. wniosło o uchylenie decyzji w trybie art. 161 k.p.a., a z nieznanych stronie powodów uzasadnienie decyzji zawiera rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji. Dlatego strona wniosła o merytoryczne ustosunkowanie się do jej argumentów, twierdzeń i wniosków i przeprowadzenie ustaleń faktycznych i prawnych, mających na celu uwzględnienie prawnie chronionego interesu społecznego w przedmiotowej sprawie. Decyzją z [...].08.2009 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister podtrzymał szczegółowe rozważania na temat przesłanek zastosowania art. 157 § 3 k.p.a. i stwierdził, że A. nie ma interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Brak interesu prawnego wnoszącego żądanie, wyłącza dopuszczalność prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Następnie Minister, powołując się na orzecznictwo NSA wskazał, że brak jest również możliwości wznowienia postępowania w sprawie. Powołując się na treść art.7 u.3 ustawy z dnia 03.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych uznał, że stroną tego postępowania jest wyłącznie wójt (burmistrz, prezydent miasta). Tylko on posiada interes prawny bycia stroną w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych. Właściciele gruntów mają tylko interes faktyczny, a nie prawny w wynikach tego postępowania. Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie już we wstępnej fazie stwierdzono wniesienie podania przez podmiot nie posiadający przymiotu strony, a zatem nie zaistniały okoliczności do badania sprawy pod względem merytorycznym, a jedynie formalno- prawnym. W związku z powyższym, zdaniem Ministra, bezpodstawne są zarzuty o naruszeniu przez Ministra wskazanych przepisów k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wskazaną wyżej decyzję wniosło A. w B. zarzucając nierozpoznanie istoty sprawy i naruszenie art. 161 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2007 oraz decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2007 w sytuacji, gdy nie można w inny sposób zapobiec zagrożeniom dla gospodarki narodowej oraz ważnych interesów Państwa. Zaskarżonej decyzji A. w B. zarzuciło również naruszenie art. 7, 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, brak analizy całości materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczność uzasadnienia, brak wykazania, jakimi dowodami kierował się organ rozpoznający sprawę, niewskazanie ustaleń faktycznych i podstawy prawnej decyzji; naruszenie art. 10 § 2 k.p.a. poprzez brak zapewnienia czynnego udziału stronie w każdym stadium postępowania, naruszenie art. 84 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłych, naruszenie art. 85 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie oględzin miejsca prowadzonej działalności gospodarczej oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podkreślono, że organ po raz wtóry nie rozpoznał istoty sprawy: A. wniosło o uchylenie decyzji w trybie art. 161 k.p.a., a uzasadnienie decyzji zawiera rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji oraz uwagi na temat braku możliwości wznowienia postępowania. Strona skarżąca expressis verbis wniosła o merytoryczne ustosunkowanie się do jej argumentów, twierdzeń i wniosków i przeprowadzenie ustaleń faktycznych i prawnych, mających na celu uwzględnienie prawnie chronionego interesu społecznego w przedmiotowej sprawie. Pomimo tego organ nie odniósł się do podniesionych przez skarżącego wniosków, zarzutów i argumentów, raz jeszcze badając kwestie, związane z nieważnością postępowania czy jego wznowieniem. Organ nie poczynił żadnych czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaniechał ustalenia wielu zasadniczych kwestii, m.in. że plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości B. nie zawiera informacji o zabytkach wpisanych do rejestru i żadnej informacji o istnieniu A. W dalszej części uzasadnienia A. szczegółowo przedstawiło swoją działalność i jej niezwykłą wagę dla ochrony zagrożonych gatunków roślin, unikatowych w skali kraju, a nawet Europy; odniosło się do zgromadzonych opinii środowisk naukowych na okoliczność zagrożenia, wywołanego działalnością gospodarczą, prowadzoną w granicy z terenami A. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że nie znalazł podstaw do załatwienia skargi zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a., w związku z czym wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – dalej w skrócie: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi Sąd uznał, iż decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...].08.2009 r. i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...].06.2009 naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...].08.2009 r. i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...].06.2009 wydane zostały po stwierdzeniu braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji- w trybie art. 157 § 3 k.p.a. oraz po stwierdzeniu braku podstaw do wznowienia postępowania w trybie art. 145 i nast. K.p.a. Jako podstawę decyzji wskazano brak interesu prawnego A. w B. do wzruszenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2007 oraz decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2007. Kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej jest jednak fakt, że A. w B. już w piśmie z dnia 03 czerwca 2009 wniosło do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o uchylenie obu w.w. decyzji na zasadzie art. 161 k.p.a. A. podkreśliło, że nie można, jego zdaniem, w inny sposób zapobiec zagrożeniom dla gospodarki narodowej oraz ważnych interesów Państwa. Jednakże decyzją z dnia [...] czerwca 2009 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2007 oraz decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2007. W uzasadnieniu Minister szczegółowo rozważył przesłanki zastosowania art. 157 § 2 k.p.a. i stwierdził, że jednostka, wnosząca o stwierdzenie nieważności, nie ma interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Nie budzi wątpliwości, że rozpoznając wniosek, organ w ogóle nie rozpoznał istoty sprawy, gdyż nie rozważył możliwości zastosowania art. 161 k.p.a. Dlatego też pismem z 13.03.2009 A. w B. wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2007 oraz decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2007. W uzasadnieniu podkreślono, że A. wniosło o uchylenie decyzji w trybie art. 161 k.p.a., a z nieznanych stronie powodów uzasadnienie decyzji zawiera rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji. Nie ustosunkowano się do jej argumentów, twierdzeń i wniosków i przeprowadzenie ustaleń faktycznych i prawnych, mających na celu uwzględnienie prawnie chronionego interesu społecznego w przedmiotowej sprawie. Również decyzją z [...].08.2009 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję, nie rozpoznał istoty sprawy, gdyż nie rozważył w ogóle możliwości zastosowania trybu art. 161 k.p.c. , Minister rozważył tylko przesłanki zastosowania art. 157 § 3 k.p.a., a następnie stwierdził brak możliwości wznowienia postępowania w sprawie. Zgodnie z treścią art. 161 § 1 k.p.a., Minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Posiadanie interesu prawnego przez wnoszącego o zastosowanie trybu z art. 161 k.p.a., nie jest przesłanką zastosowania tego przepisu. Przepis art. 161 k.p.a. reguluje nadzwyczajny tryb wzruszenia decyzji ostatecznej, przy czym ma on wśród tych trybów charakter szczególny. Przyczynę uchylenia lub zmiany decyzji może stanowić jedynie zagrożenie dla szczególnych dóbr wymienionych w art. 161 § 1 k.p.a. Tryb wzruszania decyzji ostatecznych, przewidziany w art. 161 k.p.a. ma charakter subsydiarny, gdyż w oparciu o niego właściwy organ może działać tylko wtedy, gdy w inny sposób nie można usunąć zagrożenia. Organ administracji powinien zatem szukać wszelkich możliwych w danej sytuacji rozwiązań, zanim zdecyduje się na jego zastosowanie. W literaturze (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, s. 460) podkreśla się też swoisty cel tego postępowania, bowiem nie chodzi w nim o wyeliminowanie z obrotu decyzji wadliwej, ale o ochronę pewnych wartości. Ranga tych wartości jest tak wysoka, że uzasadnia postawienie ich ponad indywidualnym interesem strony, co w rezultacie w pełni uzasadnia ograniczenie lub likwidację określonych praw strony. Ponadto decyzja może zostać zmieniona lub uchylona jedynie "w niezbędnym zakresie", tj. w takim, w jakim konieczne to będzie dla usunięcia zagrożeń wobec wartości określonych w art. 161 § 1 k.p.a. O wyjątkowości omawianego trybu świadczy ograniczenie właściwości do uchylenia lub zmiany decyzji tylko do organów administracji wysokiego stopnia (Z. Janowicz, Kodeks... , s. 460). Ponieważ przepis art. 161 k.p.a. może znaleźć zastosowanie, jeśli "w inny sposób nie można usunąć stanu zagrożenia", należy uznać, że chodzi o inne "sposoby" rozumiane jako zastosowanie innego trybu wzruszania decyzji (np. art. 145, art. 156 k.p.a.), jak również o działania faktyczne usuwające stan zagrożenia (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 350). Zatem po rozważaniu, czy zaskarżone przez A. decyzje nie mogą zostać wyeliminowane z porządku prawnego w trybach, przewidzianych w art. 145 albo art. 156 k.p.a. organ powinien był przejść do rozważenia przesłanek zastosowania przedmiotowego przepisu, literalnie wskazanych w treści art. 161 § 1 k.p.a., a nie poprzestać na stwierdzeniu, że A. nie ma legitymacji do wzruszenia decyzji ani w trybie art. 145, ani w trybie art. 156 k.p.a. Minister powinien mieć również na uwadze, że postępowanie w sprawie wzruszenia decyzji w trybie subsydiarnym może być wszczęte z urzędu albo na wniosek strony (art. 61 k.p.a.). W literaturze (patrz G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II) podkreśla się, że granice przedmiotu postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 161 k.p.a. są wytyczone nie tylko przesłankami wzruszenia określonej decyzji, lecz również koniecznością ustalenia niezbędnego zakresu, w jakim ma nastąpić jej zmiana lub uchylenie. Dopiero kumulatywne zaistnienie przesłanek wskazanych w ustawie wobec niemożności uchylenia stanu zagrożenia oraz brak zgody strony na uchylenie lub zmianę istniejących decyzji pozwalają na zastosowanie art. 161 k.p.a. Jeżeli zatem do Ministra złożono wniosek o zastosowanie przepisu art. 161 k.p.a., Minister powinien ustalić, w jakim stopniu stan faktyczny odpowiada ustawowym przesłankom uchylenia decyzji ostatecznej, określonym w art. 161 k.p.a. Jeżeli stwierdzi, że skutki wywierane przez decyzję ostateczną nie dadzą się zakwalifikować jako stan zagrażający życiu lub zdrowiu ludzkiemu lub też jako stan grożący powstaniem poważnych szkód dla gospodarki narodowej albo dla ważnych interesów Państwa, Minister winien wydać decyzję odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej. Jeżeli po przeprowadzeniu postępowania, organ stwierdzi istnienie przesłanek, określonych w art. 161 § 1 k.p.a., wyda decyzję, w której uchyla lub zmienia taką decyzję. Minister musi też brać pod uwagę, że postępowanie w sprawie zastosowania art. 161 k.p.a. może zostać wszczęte z urzędu, a wówczas Minister nie może odmówić uchylenia (zmiany) decyzji, lecz powinien w orzeczeniu kończącym postępowanie stwierdzić brak przesłanek do uchylenia (zmiany). W postępowaniu, prowadzonym na skutek złożenia przez A. wniosku o zastosowanie art.161 k.p.a., Minister nie zastosował trybu, przewidzianego w przedmiotowym przepisie. Nie przeanalizował przesłanek jego zastosowania, za wyjątkiem stwierdzenia, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji, jak również, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania, zakończonego ich wydaniem. Tymczasem tryb, przewidziany w art. 161 k.p.a., wymaga podjęcia dalszych jeszcze, przewidzianych w tym przepisie, i wskazanych wyżej czynności. Nie przesądzając zatem, jakiej treści decyzja powinna zostać wydana w sprawie, Sąd uchylił zaskarżone decyzje, aby Minister mógł zastosować tryb art. 161 k.p.a., a po jego uruchomieniu w szczególności rozważyć, czy w ogóle istnieją przesłanki zastosowania przedmiotowego przepisu a dopiero gdyby uznał, że przesłanki jego zastosowania zaistniały, ewentualnie uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie decyzje ostateczne: Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2007 oraz Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2007. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit.c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. w związku z art. § 18 u. 1 pkt 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.