IV SA/Wa 1698/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska, sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Protokolant ref. staż. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę Przedmiotem skargi do Sądu była decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej również "Minister", "organ") z [...] kwietnia 2016 r. znak: [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej zwana ".k.p.a."), utrzymującą w mocy własną decyzję z [...] października 2015 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2009 r. w sprawie ustalenia lokalizacji drogi. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnioskiem z 14 lipca 2008 r. zwrócił się do Wojewody [...] o ustalenie lokalizacji drogi dla inwestycji "[...]", dalej zwana również "inwestycją". Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2009 r. znak: [...], na podstawie art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 12 ust. 1-3 i art. 17 ust. 1-2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm., dalej również "specustawa drogowa"), ustalił lokalizację drogi dla inwestycji i zatwierdził projekt podziału nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołań od powyższej decyzji Wojewody [...], Minister Infrastruktury decyzją z [...] lipca 2009 r. znak: [...] utrzymał decyzję w mocy. M. A. (dalej również "skarżąca") wnioskiem z 16 grudnia 2014 r., uzupełnionym pismami z 15 stycznia 2015 r. i 10 lutego 2015 r., zwróciła się o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2009 r. w oparciu p art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Do wniosku skarżąca dołączyła: postanowienie Sądu Rejonowego [...] z [...] grudnia 2000 r. sygn. akt [...] w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po B. P. oraz postanowienie Sądu Rejonowego [...] z [...] sierpnia 2000 r. sygn. akt [...] w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po B. P. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2009 r. Następnie - po przeprowadzeniu postępowania – decyzją z [...] października 2015 r. odmówił uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2009 r. uznając, że M. A. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Na skutek wniosku M. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] kwietnia 2016 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2015 r. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że przepisy specustawy drogowej, w oparciu o które wydano decyzję Wojewody [...] i Ministra Infrastruktury, nie zawierają definicji stron postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji drogi. Z unormowania zawartego w specustawie drogowej wynika jedynie, że bezpośrednim adresatem decyzji jest wnioskodawca i jemu decyzję doręcza się na piśmie. Natomiast uczestnicy postępowania o wydaniu decyzji zawiadamiani są w drodze obwieszczenia w urzędach gminy właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. Ustalenie kręgu "pozostałych stron" tego postępowania następuje w oparciu o przepisy ogólne określone w kodeksie postępowania administracyjnego, tj. art. 28 k.p.a., co wynika z treści art. 4 specustawy drogowej. I tak, stronami postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji drogi są inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości na których ma być prowadzona inwestycja oraz podmioty, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających teren projektowanej inwestycji. Organ wywiódł, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2009 r., M. A. nie przysługiwały żadne prawa do nieruchomości objętej ww. decyzją, a więc nie legitymowała się ona interesem prawnym. Minister podkreślił, że na dzień złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji drogi i wydania decyzji lokalizacyjnej M. A. nie figurowała w katastrze nieruchomości jako właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętych inwestycją. Organ wyjaśnił, że inwestor do wniosku o ustalenie lokalizacji drogi załącza wykaz dotychczasowych właścicieli nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji wraz z ich adresami określonymi w ewidencji gruntów. Przepisy specustawy drogowej nie nakładają, ani na organ orzekające w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji drogi, ani inwestora obowiązku weryfikacji danych zawartych w ewidencji gruntów, pełniących funkcję katastru. Zdaniem organu nie można zatem skutecznie twierdzić, że przy prowadzeniu postępowania w sprawie lokalizacji drogi nie została dochowana staranność przy ustalaniu kręgu osób, którym przysługuje przymiot strony, w szczególności, że zaniechano sprawdzenia, że właściciele wywłaszczanych nieruchomości żyją, czy też stroną postępowania powinni być ich spadkobiercy. Ponadto organ podkreślił, że dowody przedstawione wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania również nie potwierdzały, aby M. A. była właścicielem czy użytkownikiem wieczystym nieruchomości czy też aby przysługiwało jej prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi teren projektowanej drogi. Skarżąca bez odpowiedzi pozostawiła również wezwanie organu z 30 kwietnia 2015 r. o wykazanie interesu prawnego w sprawie. W konsekwencji Minister Infrastruktury i Budownictwa uznał, że M. A. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji drogi, a tym samym w sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie było podstawy wydania orzeczenia uchylającego decyzję Ministra Infrastruktury, w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] kwietnia 2016 r. wywiodła M. A., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. i wniosła o uchylenie decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że jest współwłaścicielem wywłaszczonej nieruchomości, przy czym prawo to nie zostało uwidocznione ani w księdze wieczystej, ani w rejestrze gruntów. Skarżąca jednocześnie wyraziła przekonanie, że brak odpowiednich informacji w aktach urzędowych prowadzonych dla nieruchomości nie ma znaczenia dla ustalenia właścicieli nieruchomości w przypadku przedstawienia przez zainteresowanego dowodów potwierdzających następstwo prawne po osobach widniejących w tych aktach. Skarżąca dodała, że w identycznej sytuacji znajduje się jej syn T. A., spadkobierca po B. P. Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) dalej "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie administracyjne, będące przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jako instytucja procesowa, ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która zakończona została decyzją ostateczną i w stosunku, do której zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. okoliczności będących podstawami wznowienia postępowania. Wniosek o wznowienie postępowania dotyczył postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2009 r., którą utrzymana została w mocy decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2009 r., wydana na podstawie art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 12 ust. 1-3 i art. 17 ust. 1-2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), w przedmiocie lokalizacji drogi "[...]". Reguły związane z wszczęciem postępowania wznowieniowego oraz z wydawanymi w jego toku rozstrzygnięciami są szczegółowo uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpiła M. A. Wniosek w tym przedmiocie zawarła w piśmie z dnia 16 grudnia 2014 r., doprecyzowanym pismami z dnia 15 stycznia 2015 r. i z dnia 20 lutego 2015 r. Wpłynięcie do organu wniosku o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, w ramach którego organ bada istnienie przesłanek formalnych do wznowienia postępowania. Ustala m. in. czy podanie wniósł podmiot będący stroną w postępowaniu, czy podanie zostało złożone we właściwym terminie, czy powołane są w nim ustawowe przesłanki wznowienia. Jedynie w sytuacji, tak jak w przedmiotowej sprawie, gdy przesłanką wznowieniową jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to w postępowaniu wstępnym organ nie bada czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny organu w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Jeżeli w wyniku postępowania wstępnego organ stwierdzi, że wniosek spełnia przesłanki formalne, to organ zobowiązany jest wydać postanowienie o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Jeżeli natomiast przesłanki formalne nie będą spełnione, wówczas wznowienie postępowania będzie niedopuszczalne i organ zobowiązany będzie wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Na tym etapie postępowania bada się jedynie istnienie przesłanek formalnych wznowienia postępowania. Niedopuszczalne jest natomiast badanie wystąpienia przyczyn wznowienia postępowania, gdyż na tym etapie postępowania wystarczy powołanie się na jedną z podstaw, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1-5 i art. 145a § 1k.p.a. i tylko uprawdopodobnienie okoliczności ich wystąpienia. W przedmiotowej sprawie organ uznał, iż przesłanki formalne do wznowienia postępowania zaistniały i [...] kwietnia 2015 r. wydał postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.). Następnie organ przystąpił do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (rozpoznawczego), w którym najpierw bada przyczyny wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wad wyliczonych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. oraz – w razie pozytywnego wyniku tych czynności – przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. W przepisach art. 151 § 1 pkt 1, art. 151 § 1 pkt 2 oraz art. 151 § 2 k.p.a. zostały precyzyjnie określone wszystkie trzy rodzaje rozstrzygnięć, jakie organ może podjąć po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego. W przedmiotowej sprawie przesłanką wznowieniową, na którą powołała się wnioskodawczyni we wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego było pominięcie jej jako strony postępowania zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2009 r., czyli okoliczność, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu, organ zasadnie uznał, że skarżąca nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2009 r., i tym samym nie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. mająca być podstawą wznowienia tego postępowania. Z akt administracyjnych wynika, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył w dniu 14 lipca 2008 r. wniosek o ustalenie lokalizacji drogi dla inwestycji [...]. Wniosek był procedowany w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg, w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r., nr 154, poz. 958), w jej brzmieniu obowiązujący w dniu złożenia wniosku, tj. 14 lipca 2008 r. Powyższa ustawa nie precyzuje pojęcia strony postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia lokalizacji drogi. Z przepisów ustawy wynika jednak, że stroną tego postepowania jest inwestor. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 721, ze zm.) do postępowania w sprawach o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Zatem przymiot strony w postępowaniu o ustalenie lokalizacji drogi będą miały również podmioty ustalone w oparciu o art. 28 k.p.a. O wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi wojewoda zawiadamia w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej (art. 5 ust. 5 specustawy drogowej). Wojewoda doręcza decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi wnioskodawcy oraz zawiadamia o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. Zawiadomienie o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi zawiera informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji. Przepisy ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio do doręczania i zawiadamiania stron o decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi wydanej przez organ drugiej instancji (art. 7 ust. 2, 3, 4 specustawy drogowej). Z akt administracyjnych wynika, że w toku postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji drogi dla przedmiotowej inwestycji, Wojewoda [...] zgodnie z art. 10 k.p.a. zapewnił stronom udział w postępowaniu. Zgodnie z art. 5 ust. 5 specustawy drogowej o wszczęciu postępowania organ zawiadomił strony w drodze obwieszczenia. Zawiadomienia o wszczęciu postępowania zostały umieszczone na tablicach ogłoszeniowych organów: [...] Urzędu Wojewódzkiego w W., Urzędu Miasta L. oraz w prasie lojalnej – "[...]". W zawiadomieniach organ wskazał gdzie strony mogą się zapoznać z wnioskiem i dokumentacją oraz gdzie mogą kierować uwagi i wnioski dotyczące sprawy. Podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie stanowi kwestia, czy skarżąca ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia lokalizacji drogi dla przedmiotowej inwestycji, a więc czy ma ona interes prawny, rozumiany jako interes oparty na przepisach prawa materialnego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że oparty na przepisach prawa materialnego, interes prawny warunkujący posiadanie przez określony podmiot legitymacji procesowej strony, mają w postępowaniu o ustalenie lokalizacji drogi co do zasady właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości oraz podmioty, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających teren, jak również nieruchomości, co do których następuje określenie ograniczenia w korzystaniu. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, że skarżąca nie wykazała, że spełnia któryś z wyżej wymienionych warunków. Skarżąca nie wykazała żeby przysługiwały jej, bądź jej poprzednikowi prawnemu, prawa do nieruchomości objętych decyzją lokalizacyjną, a tym samym nie legitymowała się w tym postępowaniu interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ wykazał, że na dzień złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji przedmiotowej drogi oraz wydania decyzji lokalizacyjnej skarżąca nie figurowała w katastrach nieruchomości jako właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie przedmiotowej decyzji. Sąd podziela stanowisko, że skarżąca nie wykazała swego interesu prawnego co do wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego i organy trafnie uznały, że nie jest jego stroną. Z uwagi na powyższe należy wskazać, iż skarżąca nie wykazała, że decyzja Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2009 r. dotknięta jest wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym samym organ słusznie wywiódł podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.