IV SA/Wa 1700/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2007 r. sprawy ze skargi N. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia (...) lipca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję Prezydenta m. W. z dnia (...) marca 2007 r., którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. (...) w obrębie (...) położonej przy ul. (...) w Dzielnicy (...) m. W. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję wymienił w rozdzielniku tej decyzji J. R. i Z. R., którzy na dzień wydania decyzji nie byli już właścicielami nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której planuje się inwestycję. W postępowaniu zaś nie uczestniczyły osoby, które w dniu (...) listopada 2006 r. nabyły przedmiotową nieruchomość. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu skutkuje w ocenie Kolegium naruszeniem prawa i obliguje do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W sprawie organ I instancji nie zawiadomił wszystkich stron postępowania i nie doręczył wszystkim uczestnikom postępowania decyzji. Zgodnie z art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ I instancji zobowiązany jest do dokonania uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy przed jej wydaniem z odpowiednimi organami administracji publicznej wskazanymi w art. 53 ust. 4 ustawy. Takiego uzgodnienia należy dokonać w trybie art. 106 kpa w formie postanowienia. W przedmiotowej sprawie nie dokonano prawidłowo wymaganych uzgodnień, bowiem pismo Burmistrza (...) z dnia (...) sierpnia 2006 r. nie ma charakteru postanowienia, o którym mowa w przepisach kpa. Zajęcie stanowiska przez organy wymienione w ust. 4 art. 53 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu wiąże organ prowadzący postępowanie. Przepisy cyt. ustawy wskazują, iż uzgodnienie musi mieć formę postanowienia. Tak przypisana forma niesie za sobą możliwość zaskarżenia tego orzeczenia. Zdaniem Kolegium organ I instancji przy sporządzaniu kolejnej rzetelnej analizy powinien dokładnie wskazać wszystkie parametry i wskaźniki odnoszące się do zabudowy, z całego obszaru analizowanego, bez rozdzielania funkcji mieszkaniowych, funkcji usługowych, czy tez mieszkaniowo usługowych i dokonać prawidłowego wyliczenia w oparciu o dane, tak aby wyliczenia nie budziły wątpliwości. Sygn. akt IV SA/Wa 1700/07 Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł N. P. W uzasadnieniu skargi podniósł, że sprawa została rozpatrzona w sposób stronniczy, niedbały oraz pobieżny. W decyzji SKO można zauważyć wiele nieprawidłowości, np. SKO wskazało adres inwestycjii – (...), podczas gdy w rzeczywistości jest to ulica (...). Ponadto skarżący podniósł, iż w piśmie Delegatury Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Dzielnicy (...) z dnia (...) maja 2005 r. stwierdzono, iż w związku z prowadzonym postępowaniem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji wpłynęła w dniu (...) kwietnia 2007 r. kopia aktu notarialnego informującego o zmianie stanu prawnego działki przy ul. (...) , jednak organ ten nie mógł dokonać zmian w ewidencji gruntów, ponieważ do dnia (...) maja 2007 r. nie wpłynął oryginał aktu notarialnego dotyczący sprzedaży powyższej działki, a jedynie na podstawie takiego dokumentu można wprowadzić zmiany w ewidencji gruntów. Ponadto skarżący podniósł, iż pismo Burmistrza (...) z dnia (...) sierpnia 2006 r. nie ma charakteru postanowienia, bowiem zarządca drogi i organ ustalający warunki zabudowy działają w ramach jednego organu jakim jest Prezydent m.. W.. Zatem w sytuacji, gdy decyzję o warunkach zabudowy wydaje Prezydent m. W., to ten sam organ byłby właściwy do uzgodnienia tej decyzji zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzgodnienie zaś na podstawie art. 106 kpa jest czynnością dokonywaną między dwoma różnymi organami administracji. Odnosząc się do zarzutów dotyczących nieprawidłowego wyliczenia wskaźnika wielkości zabudowy terenu przez organ I instancji oraz pouczeniu o mało rzetelnie sporządzonej analizie, skarżący podniósł, że w zaskarżonej decyzji nie wskazano żadnych konkretnych błędów, a jedynie stwierdzono brak rzetelnej analizy. Przy wyliczaniu wskaźników powierzchni zabudowy w stosunku do działki organ uwzględniał nie tylko budynki mieszkalne ale także inne obiekty budowlane zlokalizowane na poszczególnych nieruchomościach. Nie miało to na celu zawyżenie wskaźnika, lecz faktyczne wskazanie stopnia zainwestowania nieruchomości. Żaden przepis nie nakazuje uwzględniać tylko budynki mieszkalne. Zabudowie mieszkaniowej towarzyszą bowiem inne obiekty takie jak garaże, budynki gospodarcze, stąd występujące różnice między wielkością wskaźników wyliczonych przez organ i odwołującą się. Sygn. akt IV SA/Wa 1700/07 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani wskazaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że ze względu na istotne naruszenie prawa procesowego przez organ I instancji - poprzez nieustalenie i niezawiadomienie wszystkich uczestników postępowania, którym przysługiwał przymiot strony - decyzja kasacyjna Kolegium jest w tym względzie prawidłowa i dlatego skarga musiała zostać oddalona. Jednak w ocenie Sądu jest to jedyne naruszenie prawa, którym dotknięta jest decyzja organu I instancji. Z całą pewnością należy wskazać, zgadzając się z organem odwoławczym, że w postępowaniu przed organem I instancji nie uczestniczyły wszystkie podmioty, którym przysługiwał przymiot strony w toczącym się postępowaniu. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem sądowym przymiot strony w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przysługuje właścicielom sąsiadujących z planową inwestycją nieruchomości i użytkownikom wieczystym sąsiednich działek. Dopuszcza się także udział w tym postępowaniu właścicieli (użytkowników wieczystych) gruntów dalej położonych, to znaczy nie będących gruntami sąsiednimi, o ile zamierzona inwestycja dotyczy ich bezpośrednio "wywołując dla nich uciążliwe skutki", (zob. wyrok NSA z dnia 2 lipca 1997 r. II SA/Kr 62/96). Na podobnym stanowisku odnośnie kręgu stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanął NSA w uchwale Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 28 maja 2001 r. sygn. OPS 1/2001, ONSA 2001/4 poz. 146. Jak wynika z akt sprawy działka przy ul.(...), sąsiadująca z planowaną inwestycją zmieniła właścicieli w dniu (...) listopada 2006 r. (data Sygn. akt IV SA/Wa 1700/07 podpisania aktu notarialnego) zatem przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Zauważyć należy, że przypadku gdy doszło do zmiany właścicieli sąsiadującej działki w trakcie trwania postępowania administracyjnego, to na organie administracji państwowej ciąży obowiązek ustalenia z urzędu, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek, a zatem to organ musi ustalić zarówno adresata decyzji, jak i wszystkie osoby zainteresowane. Wszczynając postępowanie czy to z urzędu, czy to na wniosek strony, organ obowiązany jest zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące, zgodnie żart. 28 kpa, stronami w sprawie, a po zakończeniu postępowania doręczyć im rozstrzygnięcie, które zapadło w sprawie. W niniejszej sprawie Prezydent m. W. uznał za stronę (doręczając decyzję) poprzednich właścicieli działki przy ul. (...), natomiast pominął aktualnych jej właścicieli, którym z całą pewnością, jak wyżej wyjaśniono, przysługuje przymiot strony. Zatem podnoszone w skardze zarzuty są w tym zakresie niezasadne, nie ma też znaczenia, że do organu nie wpłynął oryginał aktu notarialnego dotyczący sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Skoro organ powziął jakąkolwiek wiadomość o zmianie właściciela sąsiadującej z planowaną inwestycją nieruchomości przy prowadzeniu postępowania dotyczącego warunków zabudowy, to powinien podjąć z urzędu starania w celu ustalenia aktualnego stanu prawnego nieruchomości, by nie narazić się na zarzut wadliwości przeprowadzonego postępowania administracyjnego i związanej z tym możliwości wznowienia postępowania administracyjnego. Nie można natomiast odmówić słuszności pozostałym zarzutom podnoszonym przez skarżącego. Wyjaśnić należy, iż w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy organem decydującym jest wójt, prezydent, burmistrz (w pewnych wypadkach także wojewoda), jednak przed wydaniem takiej decyzji organ decydujący, zobowiązany jest do dokonania uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy przed jej wydaniem z odpowiednimi organami administracji publicznej wskazanymi w art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.). Uzgodnienie takie winno być dokonane w trybie art. 106 kpa. W niniejszej sprawie, z uwagi, że planowana inwestycja przylega do pasa drogowego organem uzgadniającym winien być właściwy zarządca drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego (art. 53 ust. 4 pkt 9). Jak wynika żart. 19 ust. 2 Sygn. akt IV SA/Wa 1700/07 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. 2007 r. Nr 19 poz. 115; dalej jako - u.d.p.) w zależności od kategorii drogi zarządcą drogi jest: * Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - w przypadku dróg krajowych, * zarząd województwa - w przypadku dróg wojewódzkich, * zarząd powiatu - w przypadku dróg powiatowych, * wójt (burmistrz, prezydent miasta) - w przypadku dróg gminnych. Zarządcą wszystkich dróg, w miastach będących miastami na prawach powiatu, za wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta (art. 19 ust. 5 u.d.p.). Określeni wyżej zarządcy drogi, za wyjątkiem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, mogą zarządzać nimi poprzez jednostkę organizacyjną utworzoną przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy (art. 21 ust. 1 u.d.p.), przy czym powołanie takiej jednostki nie zmienia trybu uzgodnień i możliwości kwestionowania postanowień wydanych przez taką jednostkę. Ponadto zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych (art. 21 ust. 1a u.d.p.). Uzgodnienie decyzji jest konieczne w przypadku, gdy teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy przylega do pasa drogowego. Konieczność uzgadniania decyzji dotyczących terenów przylegających do pasa drogowego podyktowana jest zabezpieczeniem zarówno interesów zarządców dróg wynikających z konieczności zapewnienia realizacji zadań zarządcy (art. 20 u.d.p.) jak i interesów inwestorów wiążących się z ochroną przed niekorzystnymi wpływami drogi. Przedmiotem uzgodnienia jest ta część decyzji, w której ustalone zostają warunki obsługi w zakresie komunikacji. Warunki te w przypadku większości inwestycji polegają na określeniu sposobu dostępu do drogi publicznej (§ 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy - Dz. U. 2003 r. Nr 164 poz. 1589). Oznacza to, że od zarządcy drogi zależy czy i na jakich warunkach możliwe jest skomunikowanie terenu inwestycji ze znajdującą się w pasie drogowym drogą publiczną. Z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia (...) marca 2002 r. o (...) wynika, że miasto W. jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. Natomiast dzielnice są jednostkami Sygn. akt IV SA/Wa 1700/07 pomocniczymi (art. 5 cyt. ustawy). Dzielnica działa na podstawie statutu dzielnicy nadanego przez Radę m. W. i innych uchwał Rady m.. W. przekazujących dzielnicy zadania i kompetencje gminne i powiatowe, zadania zlecone gminie z zakresu administracji rządowej oraz zadania realizowane na podstawie porozumień zawartych pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego (art. 11 ust. 1). Jak wcześniej wspomniano zgodnie z art. 19 ust. 5 u.d.p. zarządcą wszystkich dróg, w miastach będących miastami na prawach powiatu, za wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta, zatem zarządcą dróg w. jest Prezydent m. W., w imieniu którego mogą działać (...) poszczególnych gmin. Jak wynika z akt sprawy planowana inwestycja będzie miała dostęp do ul. (...) - drogi publicznej kategorii gminnej, zatem wymagała uzgodnienia z zarządcą drogi. W aktach sprawy znajduje się pismo Burmistrza (...) z dnia (...) sierpnia 2006 r., który zaopiniował pozytywnie planowaną inwestycję, z zastrzeżeniem, że w projekcie zagospodarowania działki należy przewidzieć dwa miejsca postojowe dla mieszkańców budynku i odwiedzających ich gości, ponadto obsługa komunikacyjna ma odbywać się od ulicy (...). Jak wspomniano wyżej takich uzgodnień dokonuje się na podstawie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, który to stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że chodzi tutaj o sytuację, w której organ zwraca się do innego organu o uzgodnienie. W sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy organem decydującym jest wójt, prezydent, burmistrz (w pewnych wypadkach także wojewoda) zaś organem współdziałającym jest w tym przypadku właściwy zarządca drogi. Współdziałanie organów administracji publicznej ma miejsce na etapie przygotowania decyzji i jest w ocenie Sądu możliwe między organami nie pozostającymi w stosunku nadrzędności i podporządkowania organizacyjnego. Tymczasem w niniejszej sprawie nie można mówić, że współdziałanie w zakresie uzgodnienia planowanej inwestycji następuje między różnymi organami, bowiem zarządcą drogi jest Prezydent m. W. a organem uzgadniającym występujący w jego imieniu Burmistrz (...). Zatem w sytuacji, gdy decyzję o warunkach zabudowy wydaje Prezydent m.. W., to również Sygn. akt IV SA/Wa 1700/07 ten sam organ byłby właściwy do uzgodnienia tej decyzji zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem w sprawie zachodzi wątpliwość, czy w przedstawionym stanie faktycznym konieczne jest uzgodnienie z właściwym zarządcą drogi planowanej inwestycji z uwagi, iż organ uzgadniający i organ wydający decyzję o warunkach zabudowy działają w ramach jednego organu jakim Prezydent m. W.. W ocenie Sądu w takiej sytuacji należy uznać, że postępowanie uzgodnieniowe zakończone określonym rozstrzygnięciem jest w istocie częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie, które powinno być przeprowadzone przed podjęciem rozstrzygnięcia w postępowaniu głównym. W ocenie Sądu, zatem poczynione ustalenie, nie przybierając formy postanowienia powinno stanowić część podstawy orzeczenia kończącego postępowanie. Reasumując, Sąd stoi na stanowisku, że w niniejszej sprawie dokonane uzgodnienie nie musi mieć formy postanowienia, lecz z uwagi, że przeprowadza je ten sam organ powinno stanowić część rozstrzygnięcia głównego i znajdować odniesienie w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy. Warto w tym miejscu zauważyć, że uchwale Składu Pięciu Sędziów NSA z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. OPK 26/00, publ. ONSA 2001/4/153, wskazano, że jeżeli organ właściwy do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest również organem właściwym do wyrażenia stanowiska w określonym zakresie, to bezprzedmiotowe staje się współdziałanie organów. Co prawda powyższa uchwała została podjęta na tle innego stanu faktycznego i prawnego, jednak w ocenie Sądu można się nim posiłkowo posłużyć w niniejszej sprawie. Również w ocenie Sądu niezasadne są uwagi organu odwoławczego co do wyliczenia wskaźnika wielkości zabudowy terenu. Zdaniem Sądu wyliczenia dokonane przez organ I instancji są prawidłowe i rzetelne. Organ prowadzący analizę uwzględnił wszystkie nieruchomości położone w analizowanym obszarze. Uwzględnił nie tylko budynki mieszkalne, lecz także inne obiekty budowlane zlokalizowane na nieruchomości. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w § 2 ust. 4 wskazuje, że przez obszar analizowany należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania Sygn. akt IV SA/Wa 1700/07 analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1). Wskazać także należy, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje, aby w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wskazywano konkretną lokalizację poszczególnych elementów planowanej inwestycji na działce objętej wnioskiem (a jednocześnie w stosunku do nieruchomości sąsiednich). § 1 przywołanego wcześniej rozporządzenia wykonawczego do ustawy wskazuje (wprawdzie posługując się katalogiem otwartym), iż w postępowaniu tym określa się: 1) linię zabudowy, 2) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, 3) szerokość elewacji frontowej, 4) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, 5) geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych). Te zatem kwestie winny być w szczególności przedmiotem rozstrzygania we wskazanym wyżej postępowaniu. Jak wynika z treści decyzji organu I instancji takie rozważania zostały tam zawarte (w pkt 2). Ponadto szczegółowa analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszaru sąsiadującego z terenem lokalizacji inwestycji znajduje się w załączniku nr 2a po powyższej decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślić także należy, że obszar analizowany nie jest określany dowolnie. Jego granice wyznacza się na mapie w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie mniejszej niż 50 metrów Przez ,,front działki" rozumie się część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Wyznaczenie tego obszaru przydaje się m.in. do określenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Wielkość tę wylicza się na podstawie średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki, jaki notuje się na analizowanym obszarze. Jak widać powyższe przepisy nie nakazują przy wyliczaniu wskaźników powierzchni zabudowy uwzględniać tylko budynki mieszkalne. Z tego względu Sygn. akt IV SA/Wa 1700/07 należy uznać za prawidłowe wyliczenie wskaźnika zabudowy organu I Instancji oparte na uwzględnieniu całej zabudowy znajdującej się na sąsiednich działkach. Biorąc pod uwagę powyższe uznać należało, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na naruszenia natury procesowej -art. 10 kpa, poprzez niezapewnienie wszystkim stronom czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Natomiast Sąd nie podzielił zarzutów organu odwoławczego co do naruszenia przez Prezydenta m. W. innych przepisów procesowych bądź naruszenia prawa materialnego. Z tego względu na podstawie art. 151 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.