IV SA/Wa 1700/19

Dnia 3 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 3 grudnia 2019 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2019 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] marca 2018 r., znak [...]. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem Nr [...] z [...] maja 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] marca 2018 r., Nr [...] odmawiające wydania I. K. zaświadczenia potwierdzającego opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne rolników w okresie od 1 lipca 1977 do 23 listopada 1979 r. od gospodarstwa położonego we wsi W.. Wójt Gminy [...] odmówił wydania wyżej opisanego zaświadczenia, bowiem stwierdził, że w archiwum Urzędu Gminy [...] brak jest danych ewidencji i rejestrów w zakresie, którego miałoby dotyczyć żądane przez I. K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wydanym na skutek rozpatrzenia zażalenia postanowieniu wyjaśniło, że zaświadczenia są aktami potwierdzającymi istnienie uprawnień, obowiązków. Potwierdzenie faktów lub stanu rzeczy powinno natomiast wynikać z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Ponieważ Wójt nie posiada dokumentów potwierdzających opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne rolników, zatem w ocenie Kolegium, zasadna była odmowa wydania zaświadczenia w tym zakresie. Pan I. K. nie zgadzając się z postanowieniem Kolegium, wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracji w Warszawie, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: art. 7, 9, 77 oraz 133 k.p.a. i wniósł o uchylenie postanowienia, powołanie biegłych oraz powołanie świadków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona z powodów wskazanych poniżej. Postępowanie prowadzone przez organ opierało się o przepisy regulujące tryb wydawania zaświadczeń, mające w stosunku do przepisów ogólnych procedury administracyjne charakter uproszczony. Przejawia się to między innymi w ograniczonym pod względem zakresu postępowaniu dowodowym. Zgodnie z art. 217 § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "k.p.a.") organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o jego wydanie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub, gdy osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przywołany wyżej przepis należy czytać łącznie z regulacją art. 218 § 1 k.p.a., który precyzuje, co może być potwierdzone zaświadczeniem. Zgodnie z powołaną normą, zaświadczenie może potwierdzać fakty, albo stan prawny wynikający z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z powołanych przepisów wynika, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu. Nie ma ono charakteru prawotwórczego. Przy jego pomocy organ nie rozstrzyga żadnej sprawy. Zaświadczenie nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Organ potwierdza nim jedynie, a nie stwierdza istnienie w danym czasie określonego stanu. Potwierdzenia tego, co do zasady dokonuje przy tym na podstawie posiadanych już danych. Dlatego nie jest dopuszczalne w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń dokonywanie ustaleń faktycznych i prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. W tym zakresie zarówno Kolegium, jak i organ I instancji, prawidłowo odczytały normy prawne dotyczącej wydania zaświadczeń i wyjaśniły że wobec braku rejestrów potwierdzających żądane dane, nie mają możliwości wydania zaświadczenia o żądanej treści. Zgodzić się również trzeba z Kolegium, że w braku danych, których potwierdzenia domaga się strona, organ zobowiązany jest odmówić wydania zaświadczenia i nie ma znaczenia przyczyna braku tychże danych. Jednak brak danych nie zwalnia organów od poprzedzenia rozstrzygnięcia w zakresie wydania zaświadczenia postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym w koniecznym zakresie (art. 218 § 2 k.p.a.). Kodeks w dziale VII nie precyzuje, według jakich zasad postępowanie to ma być prowadzone oraz nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że ów "konieczny zakres postępowania wyjaśniającego" odnosi się do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Ten ostatni element postępowania wyjaśniającego – tj. ustalenie jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów – ma w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09; wyrok NSA z 12 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 3227/14; wyrok NSA z 14 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1223/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe oraz treść żądania I. K. w zakresie wydania zaświadczenia, rolą organu było ustalenie w jakich ewentualnie ewidencjach bądź rejestrach mogą znajdować się żądane dane oraz ustalić ich dysponentów, a informację w tym zakresie winno zawierać postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia. W tym miejscu przypomnieć bowiem należy, że w oparciu przepisy wykonawcze do ustawy z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140) podstawę wymiaru składki oraz wysokość składki ustalał w drodze decyzji naczelnik gminy (§ 27 ust. 1 wydanego w oparciu o art. 42 ww. ustawy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin – Dz. U. Nr 37, poz. 166). Stosownie zaś do art. 42 ustawy z 20 grudnia 1990 roku o ubezpieczeniu społecznym rolników (tj. Dz. U. z 2019, poz. 299 ze zm.) Kasa prowadzi ewidencję okresów podlegania ubezpieczeniu i opłacania składek za każdego ubezpieczonego. Osoba zainteresowana ma prawo wglądu do ewidencji w zakresie dotyczącym jej spraw oraz zgłaszania uwag i zastrzeżeń. Jednak stosownie do art. 116 ust. 1 pkt 2 i 3 ww. ustawy na obszarze nieobjętym działaniem odpowiedniej placówki terenowej Kasy, do czasu utworzenia takiej placówki, właściwy miejscowo wójt, z upoważnienia Prezesa Kasy dokonuje czynności przewidzianych dla Kasy, wynikających m. in. z ww. art. 42 oraz przyjmuje wnioski o przyznanie świadczeń pieniężnych z ubezpieczenia oraz stwierdza okoliczności mające wpływ na ustalenie prawa do tych świadczeń i ich wysokość. Ponownie rozpatrując sprawę, organ zatem prześledzi obowiązujące obecnie oraz uprzednio przepisy, celem ustalenia i wskazania wnioskodawcy gdzie mogą znajdować się rejestry bądź ewidencje, zawierające dane których potwierdzenia w drodze zaświadczenia domaga się I. K.. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być dopuszczony jedynie dowodów z dokumentów. Sąd administracyjny natomiast nie powołuje biegłych i nie przesłuchuje świadków. Stąd w tym zakresie żądania skargi nie mogły zostać uwzględnione. Z wymienionych względów Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – uchylił zaskarżone postanowienie oraz na zasadzie art. 135 p.p.s.a. postanowienie Wójta Gminy [...]. Rolą organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, będzie uwzględnienie zawartych powyżej rozważań Sądu .