IV SA/Wa 1702/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2015 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w U. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącej P. Sp. z o. o z siedzibą w U. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Zdrowia postanowieniem nr [...], z dnia [...] kwietnia 2015 r., wydanym na podstawie art. 106 § 1 i 5 k.p.a., art. 60 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, z późn. zm.), w związku z art. 38a ust. 3 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 651, z późn. zm.) i statutu uzdrowiska U., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] marca 2015 r. znak [...], którym odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy terenu działki o nr ewid. [...], obręb N., usytuowanej w U. przy ul. [...], dla inwestycji polegającej na "nadbudowie hali produkcyjno-magazynowej", położonej w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej uzdrowiska U.. W uzasadnieniu postanowienia Minister Zdrowia wskazał, że projektowana inwestycja polegająca na nadbudowie hali produkcyjno-magazynowej ma być zlokalizowana w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej, która obejmuje obszar przyległy do strefy "B" i stanowiący jej otoczenie oraz obszar mający wpływ na zachowanie walorów krajobrazowych, klimatycznych oraz ochronę złóż naturalnych surowców leczniczych. Organ wskazał, że podstawę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji stanowił art. 38a ust. 3 w zw. z art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, zgodnie z którym w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej zabrania się budowy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) zakładów przemysłowych. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z kolei zgodnie z art. 11 ust 1 ww. ustawy przepisów art. 38a ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie stosuje się do zakładów przemysłowych, budynków, obiektów, autostrad idróg ekspresowych, parkingów, stacji, zapór oraz urządzeń, które istniały przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Przepis ten nie oznacza zniesienia wszelkich zakazów określonych w art. 38a ustawy uzdrowiskowej w odniesieniu do obiektów istniejących w dniu wejścia w życie tego przepisu, tj. w dniu 7 lipca 2011 r. Mogą nadal funkcjonować m. in. istniejące dotychczas zakłady przemysłowe zlokalizowane na terenie uzdrowiska, a tym samym nie zachodzi konieczność ich likwidacji. Jeżeli uznać, że przepis art. 11 ust 1 ustawy o zmianie ustawy uzdrowiskowej znosi wszelkie zakazy określone w art. 38a ustawy uzdrowiskowej w odniesieniu do zakładów przemysłowych istniejących w dniu wejścia w życie tego przepisu, to oznaczałoby, że funkcjonujący nawet w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej zakład przemysłowy prowadzący działalność w niewielkim rozmiarze mógłby zostać rozbudowany bez żadnych ograniczeń. Takie rozumienie ww. przepisu oznaczałoby także, iż przepis art. 38a ustawy uzdrowiskowej ma zastosowanie wyłącznie do planowanych nowych obiektów, w szczególności zakładów przemysłowych. Z uwagi na to, że przepis ten nie zezwala na powstawanie nowych zakładów przemysłowych, byłby on zbędny (martwy) w części dotyczącej m. in. zakazu obiektu wchodzącego w skład zakładu przemysłowego. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że dopuszczenie możliwości budowy (rozbudowy, nadbudowy, odbudowy) bez ograniczeń w odniesieniu do istniejących zakładów przemysłowych na obszarze uzdrowiska miałoby negatywny wpływ na walory lecznicze tego obszaru m.in. poprzez zwiększoną emisję hałasu i negatywne oddziaływanie na istniejącą na tym obszarze florę i faunę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2015 r. wniosła P. Sp. z o.o. Skarżąca Spółka zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy , tj. art 11 ust 1 ustawy o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 38a ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz poprzez przyjęcie, że art 38a ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych ma zastosowanie do nadbudowy m.in. zakładów przemysłowych, budynków, obiektów istniejących przed dniem wejścia w życie ww. ustawy o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych oraz niektórych innych ustaw, tj. przed dniem 7 lipca 2011 r. W uzasadnieniu skargi, skarżąca wskazała, że kluczową kwestią w przedmiotowej sprawie jest poprawna wykładnia przepisu art. 11 ust. 1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 38a ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych. W ocenie skarżącej zastosowana przez ustawodawcę w art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej technika legislacyjna jednoznacznie wskazuje, że w stosunku do zakładów przemysłowych istniejących przed dniem 7 lipca 2011 r. de lege lata wyłączone zostało stosowanie całego art. 38a, w tym również ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych. Ustawodawca bowiem nie przewidział, w tym zakresie, żadnych wyłączeń, które winne znaleźć odzwierciedlenie w art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej, gdyby celem racjonalnego ustawodawcy, a tym samym ratio legis ww. art. 11 ustawy zmieniającej było zniesienie jedynie niektórych zakazów określonych w art. 38a ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych. Zakład skarżącego powstał przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, co wyczerpuję dyspozycje art. 11 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych oraz niektórych innych ustaw. Minister Zdrowia w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 , ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w tzw. postępowaniu uzgodnieniowym w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z treścią art. 53 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 60 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), decyzje w sprawach ustalenia warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia - w odniesieniu do inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych, zgodnie z odrębnymi przepisami. Z akt administracyjnych wynika, że projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy inwestycji polegającej na nadbudowie hali produkcyjno – magazynowej na nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. [...] obręb N., położonej w U. Inwestycja zlokalizowana jest w obrębie istniejącego zakładu, położonego w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej. Zakład ten istniał na przedmiotowym terenie przed dniem 7 lipca 2011 r. Zgodnie z art. 38 pkt 3 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 651, ze zm.), dalej ustawa o uzdrowiskach, strefa "C" ochrony uzdrowiskowej, dla której procentowy udział terenów biologicznie czynnych wynosi nie mniej niż 45%, obejmuje obszar przyległy do strefy "B" i stanowiący jej otoczenie oraz obszar mający wpływ na zachowanie walorów krajobrazowych, klimatycznych oraz ochronę złóż naturalnych surowców leczniczych. Stosownie do art.38a ust. 3 ww. ustawy w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej zabrania się budowy lub innych czynności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 lit. a, pkt 9, 11 i 12 oraz w ust. 2 pkt 2, tj. zabrania się: - budowy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) zakładów przemysłowych, - pozyskiwania surowców mineralnych innych niż naturalne surowce lecznicze, - prowadzenia robót melioracyjnych i innych działań powodujących niekorzystną zmianę istniejących stosunków wodnych, - prowadzenia działań mających negatywny wpływ na fizjografię uzdrowiska i jego układ urbanistyczny lub właściwości lecznicze klimatu, - wyrębu drzew leśnych i parkowych, z wyjątkiem cięć pielęgnacyjnych i wyrębu określonego w planie urządzenia lasu. Z projektu decyzji o warunkach zabudowy będącej przedmiotem uzgodnienia wynika, że planowana inwestycja dotyczy budynku przemysłowo–magazynowego o powierzchni 957 m², który został wybudowany w latach 60-tych ubiegłego wieku. Budynek znajduje się w strefie przemysłowo-magazynowej, w obrębie której funkcjonują zakłady produkcyjne, usługowe itp. Obiekt aktualnie służy jako hala montażowa i magazynowa systemów nawadniających dla rolnictwa, leśnictwa, obiektów sportowych itp. Z powodu złego stanu technicznego, konieczne jest przeprowadzenie kapitalnego remontu obiektu, przy okazji którego planuje się jego nadbudowę. Z powyższego wynika, że budynek przemysłowo–magazynowy, którego dotyczy planowana inwestycja, stanowi część zakładu przemysłowego. A zatem powinien dotyczyć jego zakaz, o którym mowa w art. 38a ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o uzdrowiskach. Przepis ten odsyła do pojęcia budowy w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu, znajdzie tutaj zastosowanie pojęcie budowy zdefiniowane w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Przepis art. 38a w całości został dodany do ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych na podstawie art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 73, poz. 390, ze zm.) z dniem 7 lipca 2011 r. Jednocześnie ustawa z dnia 4 marca 2011 r. w art. 11 ust. 1 wprowadziła zapis, zgodnie z którym przepisów art. 38a ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie stosuje się do zakładów przemysłowych, budynków, obiektów, autostrad i dróg ekspresowych, parkingów, stacji, zapór oraz urządzeń, które istniały przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w skardze, że zakaz wynikający z art. 38a ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt. 1 lit. a ustawy o uzdrowiskach, z uwagi na wyłączenie przewidziane w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 4 marca 2011 r., nie dotyczy planowanej inwestycji, o której mowa w projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Ponieważ hala produkcyjno-magazynowa, istniała przed dniem 7 lipca 2011 r., dopuszczalna jest jej nadbudowa, gdyż art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 4 marca 2011 r. wyłącza stosowanie do niej zakazu z art. 38a ust. 3 ustawy o uzdrowiskach. Ustawodawca w art. 38a ust. 1 pkt 1 ustawy o uzdrowiskach mówiąc o budowie nie ograniczył tego pojęcia tylko do budowy nowego obiektu budowlanego ale odwołał się do rozumienia tego pojęcia zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane. Jak już była wyżej mowa, art. 3 pkt 6 tej ustawy definiuje pojęcie budowy nie tylko jako wykonywanie nowego obiektu budowlanego, ale także jako odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, czyli obiektu, który istniał lub już istnieje. W ocenie Sądu, pojęcie budowy, poprzez definicję robót budowlanych zawartą w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, będzie obejmowało również przebudowę i remont, które definiuje pkt 7a i 8 art. 3 ww. ustawy. Sąd nie podziela stanowiska organu, że regulacja wprowadzona art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy uzdrowiskowej pozwala jedynie na funkcjonowanie m. in. istniejących zakładów przemysłowych zlokalizowanych na terenie uzdrowiska, a tym samym nie zachodzi konieczność ich likwidacji. Jest to w sposób nieuzasadniony zawężająca interpretacja tego przepisu. Organ ponownie dokonując uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy uwzględni powyższe stanowisko. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.