IV SA/Wa 1702/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: Sędzia del. SO Aleksandra Westra Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. A. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], wydanym na skutek zażalenia A. A. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w sprawie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693 ze zm., zwanej dalej "ustawą") - organ utrzymał w mocy własne postanowienie. W skardze na powyższe orzeczenie A. A. podniosła m.in., że jest osobą schorowaną, samotną, ma niską emeryturę i czasami brakuje jej pieniędzy na zakup lekarstw. Ponadto posiada decyzję [...], z której wynika, że jest osobą represjonowaną, umieszczono ją w katalogu osób represjonowanych przez reżim PRL, a w latach [...] była rozpracowywana przez jego organy bezpieczeństwa. Dzięki posiadaniu paszportu konsularnego miała możliwość wyjazdów zagranicę, np. do W., gdzie pomagała utrzymywać kontakty Polakom, którzy uciekli z PRL. Zabrano jej akt małżeństwa i utrudniano uzyskanie dowodu osobistego, dopiero [...] września 1986 r. potwierdzono istnienie jej małżeństwa. W dniu [...] czerwca 2009 r. zmarł jej syn i została sama, stąd jej prośba do Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych o pomoc. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. przyznano A. A. prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych i w ramach tego prawa ustanowiono dla niej adwokata. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił następujący stan faktyczny: Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], Prezes Instytutu Pamięci Narodowej stwierdził, że A. A. nie była pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa i w archiwach Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie zachowały się dokumenty wytworzone przez nią lub przy jej udziale, w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego współpracownika lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. W dniu 8 kwietnia 2016 r. A. A. złożyła w Urzędzie ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych wniosek o przyznanie jej statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Po przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych orzekł o odmowie potwierdzenia A. A. statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. W uzasadnieniu wskazano m.in., że przesłanką formalną do wydania decyzji merytorycznej w sprawach, na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o działaczach (...), jest przedstawienie dowodów potwierdzających spełnienie warunków, o których mowa w art. 2 lub art. 3 oraz decyzji administracyjnej Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w sprawie spełniania warunków, o których mowa w art. 4, albo dokumentu potwierdzający nadanie Krzyża Wolności i Solidarności. Wnioskodawczym przedstawiła decyzję Prezesa IPN z dnia [...] grudnia 2016 r., w której stwierdzono, że nie była ona pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa, oraz że w archiwach Instytutu nie zachowały się dokumenty wytworzone przez nią lub przy jej udziale w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Decyzja Prezesa IPN potwierdza, iż w przypadku wnioskodawczyni nie zachodzą przesłanki negatywne co do przyznania przedmiotowego statusu, jednakże nie potwierdza, iż spełnia ona przesłanki określone w art. 2 i 3 ww. ustawy. W życiorysie załączonym do wniosku zainteresowana podniosła, że w okresie od [...] r. do [...] r. była wielokrotnie zatrzymywana na 48 godzin, nakłania przez Służbę Bezpieczeństwa do współpracy, a ponadto pozbawiona dokumentów tożsamości w okresie stanu wojennego. Wnioskodawczym wskazała również, że będąc członkiem rodziny ambasadora A. w Polsce pośredniczyła w kontaktach między rodzinami przebywającymi w kraju i zagranicą. Pismem z dnia 13 czerwca 2016 r. IPN potwierdził na podstawie posiadanych zasobów archiwalnych, że w 1967 r. A. A. wyjechała czasowo do A., a następnie do S., skąd odmówiła powrotu do kraju. W związku z tym, że wyszła za mąż za A., który był członkiem rządu a., pozostawała w latach 1967-1971 w zainteresowaniu operacyjnym Departamentu I MSW. Zaprzestano prowadzenia sprawy z powodu zwolnienia męża p. A. z pełnionej funkcji (1971). Zgodnie z art. 2 ustawy, działaczem opozycji antykomunistycznej jest osoba, która w okresie od dnia 1 stycznia 1956 r. do dnia 4 czerwca 1989 r., łącznie przez co najmniej 12 miesięcy prowadziła, w ramach struktur zorganizowanych lub we współpracy z nimi, zagrożoną odpowiedzialnością karną, działalność na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce. Na podstawie oświadczeń strony oraz dowodów zgromadzonych w toku postępowania wyjaśniającego organ nie miał podstaw do stwierdzenia, że zainteresowana prowadziła działalność opozycyjną w rozumieniu powołanego przepisu. Podnoszona przez wnioskodawczynię okoliczność pośredniczenia w kontaktach między rodzinami przebywającymi w kraju i zagranicą, wynikająca z indywidualnej inicjatywy zasługuje na uznanie, jednakże nie spełnia przesłanek ustawowych. Zgodnie z art. 3 ustawy o działaczach (...), osobą represjonowaną z powodów politycznych jest osoba, która w okresie od dnia 1 stycznia 1956 r. do dnia 4 czerwca 1989 r. przebywała w więzieniu lub innym miejscu odosobnienia na terytorium Polski na mocy wyroku wydanego w latach 1956-1989 albo bez wyroku jednorazowo przez okres dłuższy niż 48 godzin lub wielokrotnie przez łączny okres dłuższy niż 30 dni, za działalność na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce. W swoim życiorysie wnioskodawczyni podniosła, że na przełomie lat 50. i 60. pracowała w [...] i w tym okresie była nakłaniana do podjęcia współpracy z Służbą Bezpieczeństwa. We wniosku A. A. wskazała wielokrotne zatrzymania na okres 48 godzin lub powyżej 48 godzin jako formę nacisku, którą wówczas wobec niej zastosowano. Podnoszona okoliczności - w żaden sposób nie udokumentowana - nie spełnia przesłanek ustawy o działaczach (...) z uwagi na fakt, że wskazane przez zainteresowaną zatrzymania nie były związane z prowadzeniem przez nią działalności opozycyjnej. Represją w rozumieniu przepisów cytowanej ustawy jest również inwigilacja przez organy bezpieczeństwa państwa i podjęcie bezprawnych działań polegających na popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia na szkodę osoby, która była uczestnikiem wystąpienia wolnościowego na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce. Na podstawie zasobu archiwalnego IPN można potwierdzić, że wnioskodawczym jako żona członka rządu a. była inwigilowana przez organy bezpieczeństwa państwa, jednakże sama okoliczność inwigilacji nie wypełnia wyżej cytowanej przesłanki ustawowej. Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie można potwierdzić udziału wnioskodawczym w wystąpieniu wolnościowym i popełnienia na jej szkodę przestępstwa lub wykroczenia. Wskazana przez nią okoliczność pozbawienia dokumentów tożsamości w okresie stanu wojennego nie jest represją w rozumieniu ustawy. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 5 ust. 1 ww. ustawy, organ odmówił zainteresowanej potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej ze względów politycznych. Odpis tej decyzji doręczono stronie w dniu 19 października 2016 r.. W dniu 14 grudnia 2016 r. A. A. nadała do Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych pismo, które zostało potraktowane jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Szefa tego Urzędu z dnia [...] września 2016 r.. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. Szef Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych stwierdził uchybienie przez A. A. terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej jego decyzją z dnia [...] września 2016 r.. Odpis tego postanowienia doręczono stronie w dniu 7 lutego 2017 r.. W dniu 13 lutego 2017 r. A. A. nadała do Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych ponowny wniosek o przyznanie jej statusu osoby represjonowanej. Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. Szef Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił A. A. wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych – na podstawie art. 61a § 1 kpa w związku z art. 16 § 1 kpa. W uzasadnieniu organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, iż do niesprecyzowanych przez ustawodawcę "innych uzasadnionych przyczyn", będących podstawą odmowy wszczęcia postępowania należy zaliczyć sytuację, kiedy w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie. Ponadto organ podkreślił, że w Kodeksie postępowania administracyjnego ustawodawca przewidział instytucje wzruszania decyzji ostatecznych, jednakże strona nie powołała się na żaden z trybów nadzwyczajnych, a złożony wniosek jest dokładnie taki sam jak ten, który spowodował wszczęcie postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej. Odpis tego postanowienia doręczono stronie w dniu 8 marca 2017 r.. Dnia 12 marca 2017 r. A. A. nadała do Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych pismo, które potraktowano jako zażalenie na postanowienie Szefa tego Urzędu z dnia [...] marca 2017 r.. W związku z powyższym, w dniu [...] kwietnia 2017 r. Szef Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych wydał postanowienie utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] marca 2017 r.. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest zasadny, bowiem decyzją z dnia [...] września 2016 r. orzekł o odmowie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, a strona nie wniosła w terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w związku z czym decyzja stała się ostateczna. Zostało to potwierdzone przez organ postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu 16 lutego 2017 r. strona wniosła kolejny wniosek o potwierdzenie statusu osoby represjonowanej. W związku z powyższym organ wydał w dniu [...] marca 2017 r. postanowienie nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie potwierdzenia ww. statusu, na które strona wniosła w terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z 61a § 1 kpa, gdy żądanie wszczęcia postępowania postało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Tak więc obok przesłanki podmiotowej, podstawą wydania postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania są również inne uzasadnione przyczyny. Przy ponownym rozstrzygnięciu organ wziął pod uwagę orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, iż art. 61a § 1 kpa stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (tożsamość sprawy). Tak przyjmuje się w literaturze przedmiotu. Podkreślił przy tym, że decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzji ostateczną tego organu, a niestanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Przyjąć zatem należy, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. Strona wystosowała do organu kolejny wniosek, którego treść wyraźnie wskazywała na zamiar ponownego wszczęcia postępowania w trybie podstawowym. Należy podkreślić, iż w Kodeksie postępowania administracyjnego ustawodawca przewidział instytucje wzruszenia decyzji ostatecznych, jednakże strona nie powołała się na żaden z trybów nadzwyczajnych (art. 145, czy art. 154 kpa). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz.1990 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "ppsa"), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 ppsa, rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tym miejscu wskazać należy, że powyższe regulacje nie pozwalają sądowi administracyjnemu na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności, stąd też bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostawała niewątpliwie trudna sytuacja osobista i materialna skarżącej. Miała ona jedynie wpływ na uwzględnienie jej wniosku o udzielenie prawa pomocy. Na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Bezsporne w sprawie pozostawało, że decyzja organu z dnia [...] września 2016 r. jest ostateczna, bowiem nie została dotychczas wzruszona w żaden sposób, w szczególności przez wznowienie postępowania, ani przez jej uchylenie, zmianę lub stwierdzenie nieważności. Treść pism wnoszonych przez skarżącą w toku postępowania przed organem nie pozwala uznać ich za zmierzające we wskazanych kierunkach. Przedmiotem badania przez Sąd było ustalenie czy w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie miał art. 61a § 1 kpa, tzn. czy zaistniały "inne uzasadnione przyczyny" powodujące niemożność ponownego wszczęcia postępowania w przedmiocie potwierdzenia skarżącej statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych na podstawie przepisów powołanej wyżej ustawy z dnia 20 marca 2015 r., co skutkowało wydaniem przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia takiego postępowania. Art. 61a § 1 kpa stanowi, że gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W nauce i w judykaturze zgodnie przyjmuje się, jedną z "uzasadnionych przyczyn" obligujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 kpa jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną (R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, KPA Komentarz, Warszawa 2015, s. 383-384 oraz podana tam literatura; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2014 r., I OSK 493/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2013 r., II OSK 1395/12). Odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, organ administracji publicznej stoi na straży trwałości decyzji wynikającej z art. 16 § 1 kpa oraz pewności obrotu prawnego. Wydanie decyzji w sprawie, która została już w sposób ostateczny rozstrzygnięta, jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Z tego powodu prawidłowe skorzystanie przez organ z regulacji art. 61a § 1 kpa prowadzi do uniknięcia ujemnych konsekwencji łączących się z wystąpieniem negatywnego skutku w postaci wydania decyzji obarczonej wadą nieważności. Koniecznym warunkiem wydania postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 kpa, jak i decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Odnosząc powyższe kwestie do meritum sprawy stwierdzić należy, że we wniosku, który wpłynął do Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych dnia 16 lutego 2017 r. (ponownym), A. A. nie wskazała żadnych uzasadniających go okoliczności, a z dołączonych do niego dokumentów nie wynikają okoliczności inne niż wzięte przez organ pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy na podstawie wniosku (pierwotnego), który wpłynął do wskazanego Urzędu w dniu 4 kwietnia 2016 r.. Dlatego też nie ulega wątpliwości Sądu, że drugi wniosek o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych złożony został przez ten sam podmiot (A. A.), w tym samym przedmiocie sprawy, w której zastosowanie znajdują te same przepisy prawa, tj. ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych. Z tych względów organ w obu instancjach prawidłowo zidentyfikował przeszkodę prawną w powtórnym wszczęciu postępowania w tożsamej sprawie. Dlatego też Sąd podzielił w całości stanowisko Szefa Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych wyrażone w zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ppsa, skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono w sentencji.